摘要：民航机场建设作为大型基础设施建设，是民航固定资产投资的一项重要内容，其在民航发展和开拓区域经济等方面有着举足轻重的作用。但建筑业历来都是高危行业，何况投资巨大、工艺复杂、建设期长的民航机场建设。本文从民航机场建设的重要性入手，分析目前项目管理存在的监管不足，结合民航局审计监督工作的实际情况，提出了如何对民航机场建设项目进行有效监管的一点个人建议，旨在抛砖引玉，供同行专家、同事研究探讨、批评指正。 

　　【关键词】民航；机场建设；监管 

　　随着国家“一带一路”等重大战略的实施，国家“十三五”发展规划和《全国民用运输机场布局规划》的出台，航空运输在国家构建全方位开发的综合交通运输服务体系中的战略地位日益突出，作为航空运输的重要基础设施建设——机场建设，变得越发重要。机场建设具有投资大、工艺复杂、标准高、建设期长等特点，历来都是管理、监督和检查的重点。作为民航局审计中心基本建设审计部的负责人，我结合多年经验就如何对民航机场建设项目进行有效监管谈谈个人的一点感想，请大家批评指正。 

　　一、民航机场建设的重要性及现状 

　　（一）民航机场建设的重要性 

　　1.民航事业发展的先锋。如果你问一个业内人士，民航发展首先要建设的基础设施项目是什么，他会毫不犹豫的告诉你——建机场。一说起民航发展，几个指标便跃然纸上：运输周转量、旅客运输量、货邮运输量、飞行小时和起飞架次等等，而这些指标的实现无不基于民航机场建设，所以说机场建设是民航发展的先锋。 

　　2.区域经济拓展的纽带。常言道“要想富，先修路。”这句话其实是说明交通在经济发展中的重要作用。随着社会的不断进步，人们出门的交通工具也是花样百出，自行车、摩托、汽车、地铁、高铁……其中最快捷最有效的一种交通方式是飞机，飞机的快捷和安全是其他交通工具所不能比的。除了交通便利之外，围绕每个机场都会有一个临空经济区，它还回会带动周围的经济发展，促使在机场周围生产、技术、资本、贸易、人口的聚集，提升消费和旅游等产业升级，成为区域经济拓展的基础和纽带。 

　　3.初心使命践行的见证。2009 年7月，国务院正式颁布的《民用机场管理条例》第三条明确：“民用机场是公共基础设施，各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”公共设施的定位，使得中国民用机场更多关注的是服务，努力提高的是管理水平。打开北京首都国际机场股份有限公司官网，映入眼帘的就是“倡行中国服务，打造国际枢纽”，这正是首都机场“天地之道 大国之门”文化主旨的鲜明体现。方便人民出行，展示大国雄风，这就是初心和使命的见证。 

　　（二）民航机场建设的现状 

　　1.投资比例。根据2014-2018年《民航发展统计公报》5年的数据平均计算，机场建设总投资占民航基本建设和技术改造投资总额的80%以上，且呈不断增长的趋势。从投资比例上看，机场建设毋容置疑是民航基本建设的核心。 

　　2.建设方式。民航机场建设主要还是政府+企业方式，但区别于BT（Build和Transfer缩写形式，意即“建设--移交”），我国民航机场建设一般是工程建设完工后由建设企业来经营，就是共同出资，企业建设并经营管理的建造模式。 

　　3.机场分布情况。根据民航局各地区管理局的划分，我国民用机场分为五个机场群：北方机场群（华北+东北）、华东机场群、中南机场群、西南机场群（西南+西藏）、西北机场群（西北+新疆）。至2019年，我国已启用民用机场244个，其中：北方机场群54个，华东机场群49个，中南机场群39个，西南机场群52个，西北机场群50个。 

　　二、民航机场建设项目管理存在的监管短板 

　　公共设施的定位，使得机场的盈利性放到了次要位置，为此中国民航机场建设是以政府为主导的。由于机场管理模式的不同，又细分为中央政府（民航局）主导和地方政府主导，为此，民航机场建设的监管者就是民航局和地方政府。由于地方政府的管理方式不尽相同，下面就以民航局为代表，浅析一下对机场建设监管的主要不足。 

　　（一）接力与五星。民航机场建设程序依次是机场选址（新建、迁建）、可行性研究、初步设计、概算批复、实施建设、工程验收、竣工财务决算。根据民航局各机构职责，机场选址和初步设计由机场司审核；可行性研究和职权范围内概算批复由发展计划司负责；工程建设由建设指挥部负责；工程验收由民航专业工程质量监督总站负责；民航发展基金拨付和竣工财务决算审核批复由财务司负责。发展计划司、机场司、财务司、建设单位和民航专业工程质量监督总站五个机构就像是接力赛跑，让机场建设监管形成了一个闭环（见图一）。闭环管理看似完善，就是因为首尾相连，监管传递不留死角，这种接力管理模式确实在机场建设中发挥了不小的监管作用。但从各种审计、检查的情况来看，机场建设还是问题频发，且大多发生在建设实施阶段。个人认为，机场建设的重要性、长期性、不可逆性，表明中间管理才是监管重点，为更好发挥机关职能和作用，接力管理模式应升级为五星模式（见图二）。五星模式让五个机构不能交了棒就松气，需要互联互通，分析因果，形成资源共享，与实跟踪的监管模式，更好的发挥监管作用。 

　　（二）理论与实际。理论联系实际是中国共产党的三大作风之一，是党的唯物主义思想路线的具体体现。对于机场建设监管来讲，规章制度就是理论，日常监管就是实际。但在机场建设项目监管方面，理论与实际相结合中还存在一些不足。 

　　一是有理论没实际。根据多年的经责审计和基建评审的积累，我发现民航局部分单位，特别是个别二、三级企事业单位存在制度上墙不落地的现象。制度的制定与发布有面子工程、应付检查的嫌疑，实际工作只有制度没有执行。还有一种情况就是基建监管部门负责人不懂业务，虽有制度但是理解不透或者干脆是错误理解，导致监管制度无法落地。 

　　二是有实际没理论。这点我是感同身受，作为民航局审计中心基本建设审计部的负责人，在做各类项目的过程发现了多了单位都有自己的基建审计的制度并付诸实行，比如首都机场集团。但我发现，民航局竟然没有《中国民用航空局基本建设项目审计管理规定》。平时在做类似项目时，只能参照国家相关制度以及《中国民用航空局基本建设竣工财务决算审核评审管理办法》的规定来执行。 

　　三是理论与实际不相符。这种情况一般是不能严格按照制度执行，说白了就是“明知故犯”或者是“睁一只眼闭一只眼”。日常监管中这种情况还是比较突出，集中表现在违规处罚上。六年的基建评审经历中，机场建设项目普遍存在的突出问题就是招投标、合同管理、工程结算和竣工财务决算。所谓普遍就是通病，而《中华人民共和国招标投标法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法规中都有明确的处罚规定，但纵观民航局及下属各单位，因为基建管理不善而受到处分的干部少之又少。 

　　（三）评审与审计。审计中心作为民航局内部审计机构，是民航局基建监管的重要部门，目前，审计中心对基本建设的监管模式是以评审代替审计。这种方式主要存在一下几点不足：一是委托责任冲突。受托经济责任决定了审计中心开展机场项目审计是受民航局委托，对机场建设全过程（包括竣工财务决算评审及批复）进行检查、评价和建议，而评审是财政（财务）行为。用评审替代审计，受托责任本身存在矛盾。二是范围有大小。评审的对象主要是竣工财务决算，对概算批复至竣工财务决算上报的过程进行审核，目的是为了正确核定新增固定资产价值、反映竣工项目建设成果，是办理固定资产交付使用手续的依据。而审计是对项目全过程，即从机场选址到项目后评价的全面检查和评价，范围涵盖了评审内容。以评审代替审计无形之中缩小了监管范围。三是内容不一致。评审主要侧重财务管理和成本核算，工程造价及现场管理等方面是借鉴了结算审核的成果，重点审核的是资金使用的合规性、会计核算的正确性、费用分摊的准确性、报表编制的完整性。而审计除了评审内容之外，还包括了机场建设的各个环节；包括了资金使用和施工管理效率和效果；包括了竣工项目和可研的符合度以及社会效益；包括了项目建设风险及其应对等等。以评审代替审计减少了监管内容，增加了潜在风险。 

　　三、如何对机场建设项目进行有效监管 

　　冯局长历来重视民航基本建设工作，任职之初就指出民航局基本建设管理在各大部委中处于下游。局领导的重视，各司局的落实推进，民航局基建项目管理水平不断提升，特别是机场建设更是突出，2019年审计署对北京大型国际机场的审计结果就是最好的例证。但基建项目监管任重而道远，特别是拼盘建设的模式使得监管效果缩水不小。为对机场建设项目进行有效监管，个人有三方面建议，总结起来就是一个重点，两个抓手，三个结合。 

　　（一）一个重点就是要明确监管责任。机场建设项目监管主要涉及5个机构，目前来看，5家都能够根据自己机构职责做好本职工作，但正是由于机构职责明确，且有特定指向，使得机场建设项目成为分段监管。特别是地方机场建设项目，由于管理的属地化，其监管责任大部分由地方政府承担。即便如此，局方作为政府的行业管理部门，其监管责任依然存在。无事、小事则好，一旦出现比较严重的项目监管责任，就会出现推卸责任的现象。而且机场建设项目建设期长、关系复杂，出现的问题都带有很强的连带性和因果关系，如何明确一个机场建设项目的整体监督责任，对于我国机场建设项目的监管有着举足轻重的意义。简而言之，就是无论机场建设出现什么样的问题，监管责任就找一家，这样才能有效问责，激发能动性。 

　　（二）两个抓手就是制度和落实。建议出台《中国民用机场建设项目监督管理办法》和《中国民用航空局基本建设项目审计管理规定》。两个办法出台，一是弥补了机场建设项目监管的内控的不足，为监管和审计提供的制度依据；二是可以明确指出监管和审计职责，以及相关范围、内容、方式、程序，为监管落地提供明确指引；三是可以为民航基建业务监管统一标准，为提高民航基建监管水平打下基础。制度出台是一方面，更重要的是要落地。民航局要加大基建监管制度执行力的考核，将其作为职务晋升、绩效考核、预算安排和政策支持的依据，形成建设、监督、提高的良性循环。 

　　（三）三个结合即内外相结合、评审与审计相结合、奖励与惩处相结合。 

　　内外结合就是指项目建设单位自身对项目的监管与政府监管相结合。民航局各司局业务繁重，人员却不足，借调之事常有发生，对机场建设项目的监管不可能也不应该面面俱到，这就要发挥行业引领和建设单位的作用。内外结合是以内部监督为主外部监督为辅，即建设单位将自身监管的情况上报民航局，民航局根据项目实际和监管需要对个别项目或事项做专项检查的监管模式。 

　　评审与审计相结合其实就是日常监管和专项监管相结合。根据先审核后审批的规定，竣工财务决算评审工作涵盖了所有基本建设项目，而作为重大建设项目的机场建设更是评审重点，竣工财务决算评审对于机场建设项目来讲已经是日常工作了。而审计是专项检查是对评审的有力补充。由于审计和评审的内容和重点上有区别，同一个项目可能会得出不同的结论。发展计划司包司长曾经说过“我一边给发改委写检查，一边批着那些可以不批基建项目，那是因为民航基础设施的发展跟不上民航行业发展水平，我这么做就是倒逼下面单位，让他们推进民航基础设施建设力度。”这段话对我工作影响很大，如果单单是评审，只关注资金资产，不会对该不该做表态，而审计却要涉足基建全过程，就要对很多事情进行思考、进行评价，这就让审计更加深入，成为了评审的有力补充。只有评审与审计相结合，机场建设项目的评价在能更加准确、客观、全面。 

　　奖励与惩处相结合是保证机场建项目监管效果的重要保障。我从六年基建评审工作看到，屡审屡犯、屡审屡不改的问题比比皆是，违规责任不处罚，终身责任制不落地，导致建设管理者的违规成本很低。久而久之，大家就会认为基建工作好办，只要不犯大错误都是成绩。机场建设投资大，工期长，可以负责任地说，小违规者为多，大违法者有之，存在着很大风险。《中华人民共和国招标投标法》第四十九条“违反本法规定，必须进行招标的项目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令限期改正……对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。多年审计、评审工作中显示，招投标问题是民航机场建设的突出问题，然而处理结果多“下不为例”收场。没有惩处何谈奖励，想要对民航机场建设项目进行有效监管没有严格的奖惩也是一句空谈。（作者：朱海瀛  民航局审计中心 ）