摘要：本文从民用航空器驾驶员档案管理的研究意义入手，对我国民航驾驶员档案管理特别是执照档案管理的发展状况、存在的问题等进行了阐述和分析。提出了建立全国民航驾驶员统一的档案数据库、完善数据库相关信息、实现数据共享，加强民航驾驶员档案管理的制度建设等相关政策建议。阐明了加强民航驾驶员档案管理，对提高政府行政效能，提升驾驶员资质管理水平，进而服务于我国民航发展有着重要的意义。 

　　一、民用航空器驾驶员档案管理研究的意义 

　　我国民航发展迅速，自2003年民航体制改革以来，全国民用航空器驾驶员（以下简称驾驶员）持照人数由3000余人发展到8万余人。加强驾驶员管理，提高驾驶员职业素质，维护驾驶员合法权益对保障民航安全和促进民航的可持续发展具有重要作用。民航飞行员历来被认为是高收入职业，而一名成熟机长的造就又至少需要耗费7-8年的时间以及数百万的资金。在利益的诱惑和驱使下，个别飞行员采取欺诈手段获取执照，对飞行安全构成严重威胁。此外，飞行驾驶员又是一项高风险职业。国际敌对恐怖势力企图利用其合法身份渗透民航驾驶员，严重威胁到人身和财产安全。因此，国际民航组织对如何提高驾驶员职业素质、加强驾驶员管理、建立公开透明的认证程序、接受监督等方面提出了相应要求。如何对驾驶员档案进行健全、完善、安全、便捷的管理，是各国民航局面临的紧迫任务。 

　　驾驶员档案管理工作水平高低，一定程度上体现着政府行政能力优劣。加强驾驶员档案管理，对提高我国驾驶员资质管理水平，有着重要的意义。 

　　二、我国民航驾驶员档案管理的发展状况。以执照档案管理为例 

　　按照国家档案局发布的相关文件，民用航空器驾驶员登记档案已于2011年列入国家基本专业档案目录（第二批50种）第一类人事类第8项。 

　　驾驶员既有各种训练、教员评估推荐、考试和申请证照的工作，也有驾驶员权益保护方面的工作。以大型飞机公共航空运输驾驶员为例，他执行运行任务时必须持有“三证”：民用航空驾驶员执照、体检合格证、空勤登机证。这些都是在颁证机关在各种考试和证照审核的工作中形成的，具有调查和使用价值的文件资料，是颁证机关活动的原始依据。这些是驾驶员档案的重要组成部分。 

　　民航体制改革以前，绝大多数驾驶员是国家出资培养的人才，服务单位基本固定，无单位的个体驾驶员数量极少。各种证照申请的材料均为纸质材料。由于当时驾驶员人数少，技术手段落后，对相关证照申请材料采取按单位来手工造册归档。档案的查阅、核实及统计也较为方便。随着民航不断发展，民营航空相继成立、外籍飞行员纷纷加入以及个人飞行爱好者的涌现，驾驶员人数翻了数十倍，并且飞行员流动也屡见不鲜。原有的档案管理模式已经不适应民航新形势发展。 

　　以驾驶员执照档案为例。为满足国际民航组织ICAO对人员执照要求，我国在2003年进行换照。在换证同时，民航局组织了驾驶员执照档案的梳理工作。我国民航驾驶员执照上除有执照编号外，还有计算机系统自动生成的执照档案号（File Number，简称FN），用于驾驶员执照档案管理。对于每一名驾驶员，其持有的中国民航驾驶员执照编号和档案号都是唯一的。任何人不允许持有两个或两个以上的执照编号或档案号。 

　　通过此次换照以及对原有档案的梳理，提高了驾驶员档案的准确性。如梳理过程中驾驶员出生日期与身份证号不匹配，身份证号更换、档案号重号等问题。这些不符合要求的信息被逐一更正，从而达到提高档案准确性的目的。 

　　随着网络技术发展，民航局开发了驾驶员执照电子审批系统。对于新驾驶员，一旦为其颁发了执照，同时就为其建立了的电子档案，他也就获得唯一的执照编号和档案号。电子档案的使用使查询变得极为方便，极大地提高了工作效率。并且该名驾驶员相关的执照信息都可以被追溯，有效地减少了行政审批人员的人为失误。  

　　选取几个典型单位的执照档案管理状况大致可以看到我国目前驾驶员档案管理的状况 

　　（一）航空科学技术研究院（以下简称航科院）受民航局委托承担全国民航驾驶员执照档案管理概况 

　　按照民航局的要求，2003年起，航科院承担了全国民航驾驶员执照换发工作，并对执照换发档案进行保管。 

　　2003年以前的飞行员档案按年份摆放，未进行有序规范管理。2004年以后对初次换照的申请材料按照档案号顺序进行归档。随着技术手段的不断发展，档案管理逐步转为电子化、系统化管理，实现档案信息化，满足我国对驾驶员档案的管理要求。2016年将扫描入库工作外委至具有国家档案管理资质的第三方机构实施电子化工作，完成近70万页档案扫描工作，并陆续上架，有序管理。目前航科院自有的驾驶员档案管理系统已开发完成，可实现在单机上进行档案检索工作。 

　　（二）地区管理局驾驶员执照档案管理概况。以华东局为例 

　　华东管理局于2004-2005年集中为提交纸质申请材料的每一位飞行员建立了专门的文件抽屉柜存放申请材料，实现一人一档。以单位分区，姓氏的首字母顺序排列。2006年执照管理启用部分网上执照审批系统后，纸质申请材料存档延续原有档案管理办法；电子审批的，保存电子档案，并且在每年年底用移动硬盘对本年度的电子审批文档进行文件备份。由于涉及人员执照颁发的办公室保存的绝大部分文件都具有保密性，需要将文件档案柜放在一个安全的地方。为满足档案保管条件等要求，2017年起，驾驶员执照档案柜移至管理局档案室。同年因系统升级换代，电子审批结束后，管理局不再以硬盘形式备份保存。 

　　为维护档案的完整与安全，便于利用的原则，目前管理局对纸质申请材料实行双轨制归档方式。一是电子归档。完成纸质材料审批后，扫描归档到指定电脑中，一人一档，方便日常查阅。二是纸质材料归档。纸质申请材料，如执照等级、外籍执照认可函、专职模拟机批准函等，完成扫描后，将复印件存放于档案室执照档案柜中。原件则根据申请事项邮寄至民航局或航科院。为了方便存档和查找，个人档案袋根据驾驶员档案号排序，同时在文件柜上标注该抽屉中起止档案号。 

　　因缺少专或兼职档案管理人员，缺少资金技术方面支持，档案扫描入库工作推动困难，尚有大量执照档案未能及时扫描入库。 

　　（三）民航从业单位的档案管理概况。以厦门航空公司为例 

　　厦航的飞行人员技术档案由飞管部档案室集中统一管理。为更高效地管理飞行人员技术档案，公司购置档案柜，使飞行人员技术档案合理分类存放、案卷类目清晰，查找相对方便快捷。 

　　飞行人员技术档案分为纸质档案和电子档案两部分。由于电子档案系统刚获局方批准，目前暂时保留飞行记录簿（活页夹）。纸质档案主要由飞行人员个人档案盒、各版本的飞行记录簿、历年来的各类纸质训练检查记录组成。 

　　1.飞行人员个人档案盒存放的技术档案种类包括:原单位或院校的飞行经历记录资料或其副本；各版本“飞行记录簿”；各类训练记录、训练表单；各类培训证书；各类考试工作单、检查工作单；航校毕业、结业证明；事故、事故征候结论；奖惩证明。 

　　2．飞行记录簿（活页夹）主要存放各类近期纸质训练检查审批记录，再分时分批整理进入个人档案盒。随着电子档案的完善及成熟，将逐步取消各类纸质训练记录。 

　　3．电子档案依托公司飞行人员资质管理系统，目前已获局方批准，正在使用并逐步完善改进。电子档案包含局方要求的电子飞行记录簿、各类训练、飞行时间统计等。 

　　三、目前民航驾驶员档案管理的问题 

　　执照档案是驾驶员档案的一部分，不能以偏概全。但据笔者了解，驾驶员其他的证照档案管理如体检合格证、空勤登机证等，情况也大致如此。上文提到经过2003年换照以及飞行人员资质系统不断建设，我国驾驶员执照档案管理水平上了一个新的台阶，很多信息实现了计算机管理，提高了工作效率。尽管如此，我们仍然面临着许多新问题，有些方面甚至是空白。我国驾驶员档案管理的不足和缺陷，主要表现在以下几个方面： 

　　（一）部分年度驾驶员档案管理状况不清，特别是2003年以前的驾驶员档案 

　　如执照申请档案，由于2003年以前绝大多数的申请材料为纸质材料，因客观条件如保管地点，保管方式方法等造成了缺损，而飞行人员资质电子审批系统因系统更新或者更换系统供应商，服务器更换，造成网上审批记录的部分缺失或不易获取。两者未能起到互为补充的目的。 

　　（二）尚未建立统一的民航驾驶员档案数据平台 

　　驾驶员档案由民航各职能部门分别管理，各司其职，各有一套系统，没有形成统一的数据库。目前，驾驶员档案以执照申请档案为主，民航局飞行标准司依照执照档案管理规定管理，将相关申请材料原件存放在指定单位（航科院），复印件存放在各地区管理局；驾驶员的体检档案由航卫部门负责；驾驶员的背景调查由公安局负责；飞行技术档案则由各民航从业单位负责……各种档案或者记录分布在各个独立数据系统中，尚没有一个系统可以从中获取一名驾驶员的所有信息。 

　　这种情况的结果是相当明显的。各部门不能共享或查询其他职能部门的信息数据库。 

　　随着我国和国际民航组织其他缔约国民航交流的日益频繁，国家之间的执照相互确认也日益普遍。执照的确认主要是通过确认一国执照的真实性及有效性，以期更换其他缔约国执照。2019年民航局收到外国民航局邮件，要求核实确认执照达300余人次，回复外国民航局280余人次，回复率约为93%。未能全部回复的原因是因为尚未得到地区管理局的相关反馈。因为执照、体检具体情况、安全记录等核实在地区管理局，国家之间的执照确认归口是民航局。由于缺少这样的基础性数据平台，民航局收到确认的需求邮件后，通过政务网或者网络平台向各地区管理局核实，地区管理局则需要行文或电邮该名飞行员所在公司，联系航卫、公安、航安等部门，收集该名飞行员信息，汇总后才能予以反馈，有时甚至得不到相关部门的反馈。对于目前行政资源甚为紧张的政府来讲，不管是民航局还是地区管理局具体负责此项工作的监察员都是疲于应对。 

　　又如某公司引进一名外籍飞行员，该名飞行员可能因考试不合格或者飞行作风等问题已被其他公司拒绝，但因信息不通畅或相关报告未能及时共享，导致不合格人员进入该公司，造成安全隐患。 

　　甚至因部门之间的数据不共享，缺乏有效接口，对于有犯罪记录的飞行人员，仍能从事商业运行数年，直到有一天民航从业人员大筛查，才东窗事发。 

　　（三）申请档案记录过程不够全面 

　　国际民航组织要求“颁照当局保存的记录应该足以为每一项颁照行动提供有文件记录的证据，同时方便跟踪所颁发的每一本执照的历史记录”。从目前驾驶员执照档案数据库中看，有颁照的记录，但只能看到结果，看不到颁发过程，缺少有文件记录的证据。飞行技术档案、安全记录、运行经历等数据基本空白。电子审批系统也因为更新迭代，导致部分数据缺失。驾驶员执照档案如此，空勤登机证等系统也有此种情况，因此，目前的驾驶员数据库还不能完全替代纸质档案，还需要两者并存。 

　　对用“假经历”、“假证件”等申请证照的查处，我们仍然缺乏行之有效的对策和手段。 

　　（四）驾驶员档案管理缺少专或兼职管理人员，人员培训不够 

　　驾驶员档案作为专业档案，一般应由具备档案专业知识的档案管理人员负责。而实际情况往往是驾驶员执照档案由负责执照管理的监察员承担，体检合格证、空勤登机证等的档案管理一般也由相应负责颁证的监察员承担。而监察员又承担了大量的执照行政许可审批工作，缺乏相应的档案知识培训背景。驾驶员档案管理也未正式纳入档案管理部门的管理范畴，自成一体。 

　　四、民航驾驶员档案管理的政策建议 

　　（一）尽快建立全国民航驾驶员统一档案数据库，实现全国驾驶员档案数据共享 

　　数据库的建立，档案数据共享的实现，一是可以提高政府行政能力。通过驾驶员档案数据库，可以方便地查询出驾驶员个人当前的持证状况，加强执照有效性的监督。也可以通过驾驶员执勤期、休息期等数据持续监督检查，达到提升公司安全运行水平。二是可以无障碍回复其他ICAO缔约国民航局提出执照确认的需求，彰显中国民航的政府治理能力。驾驶员档案数据库建立后，各地区管理局、民航从业单位可直接将数据上传至平台，民航局可以根据数据平台直接核查反馈给其他国家，高效、省时、省力。三是可以加强驾驶员执照、体检合格证、空勤登机证“三证”联动管理。比如，一旦在公安系统中发现驾驶员有犯罪记录，那么驾驶执照管理部门即可启动撤销商用驾驶员以上执照许可的事项，不致于过了好几年才发现。反之，公安部门发现某驾驶员已被吊销执照，也可立即收回空勤登机证，杜绝空防隐患。 

　　实际上,由于人员的流动性日趋变大,对安全影响也较大,建立共享的驾驶员档案数据库,将有利于全国民航系统对驾驶员的管理，也利于航空公司对驾驶员的了解和任用,便于管理。 

　　（二）各单位通力协作，尽快充实驾驶员档案数据库的相关信息 

　　完善的驾驶员档案数据库，除了历次执照申请记录信息，还有飞行技术档案状态，包括各种训练和检查记录，事故、事故征候，与飞行职责相关的奖励和惩罚记录，导致飞行员被终止聘用或离职的违纪，违法、犯罪记录等。这些都需要尽快充实到档案数据库中。 

　　驾驶员档案数据库不仅包括证照颁发等静态管理的数据，更有证照有效性保持、技术状态、安全记录、飞行运行经历、守法信用“黑名单”等动态管理的数据。如此庞大的档案数据库仅靠飞行标准部门是无法完成的，需要航空安全、航空卫生、公安、政策法规、监管局等监管部门以及民航从业单位等通力配合和协作。 

　　民航局综合司将驾驶员档案纳入其档案管理系统，作为专业档案管理。负责制定档案管理的相关程序，整合飞行人员资质系统、航空安全、民航行业监察、体检合格证管理、空勤登机证管理以及民航从业单位驾驶员计算机记录等涉及驾驶员相关信息的系统等；航科院利用已有的执照档案管理系统，将存量的执照纸质申请材料电子化，便于检索利用。将各地区管理局现存的纸质执照申请材料（外籍认可、学生执照等）电子化，解决各地区管理局现存的纸质执照申请材料（外籍认可、学生执照等）电子化问题；管理局可协助扫描入库新产生的纸质执照申请材料。航空从业单位负责录入飞行技术档案等，各司其职…… 

　　整合各系统涉及驾驶员的各项数据，汇总到档案管理系统来。通过驾驶员档案数据库，一线监察员在进行人员资质的持续监督检查时，能做到有的放矢，了解到飞行员的“家底”，执法时做到心中有数。   

　　因此，驾驶员档案数据库的建立、健全和完善整个民航系统意义重大。 

　　（三）完善民用航空器驾驶员档案管理的制度建设 

　　1.明确档案管理的原则。一是明确驾驶员档案管理的组织构成。明确驾驶员档案管理由民航局、各地区管理局及其派出机构、民航从业单位、航科院按不同专业种类和性质管理。如执照申请档案是档案的一个大类，由飞标部门负责。二是实行一人一档的动态管理。由于人员具有流动性,而且其任职资格并不是一成不变的。当驾驶员具备了一定条件并通过相关考试后,就可以取得相应的执照。所以,驾驶员档案管理应以个人为单位,根据实际情况增加内容,实行动态管理。三是实行纸质、电子档案同时归档。分别按各自的档案管理有关规定管理。电子档案记录，还必须留有备份系统，以确保发生重大灾难时记录的连续性。对资料进行定期备份，保持备份系统的信息完整及不断更新。 

　　2.细化档案管理的范围 

　　按照专业档案的定义，驾驶员档案至少应包含以下内容： 

　　（1）执照申请档案 用于申请我国民航驾驶员执照及等级的，由申请人向民航局、各地区管理局提交的纸质或电子申请文件。a.民用航空器驾驶员执照纸质档案。主要包括驾驶员执照申请表（含飞行经历记录表）以及附件。b.民用航空器驾驶员执照电子档案。主要是指通过民航局飞行标准监察（FSOP）人员资质系统进行的民用航空器驾驶员执照或等级申请批准的颁证记录。 

　　其中为获取执照而保存的档案还应包括:a.理论考试相关材料：准考证、成绩单、身份证明、监控视频，考试试题（电子文件）。申请补考时教员出具的推荐证明、理论培训证明（如需）b.实践考试相关档案：教员推荐、考试工作单、指派单、不批准通知书（如有）、监控视频等 

　　（2）执照任一信息变更证明材料，包括执照注册单位变更的《安全记录审核申请表》。（3）飞行技术档案：历年飞行经历簿，各种训练和检查记录、培训档案、技术状态。（4）事故、事故征候。（5）与飞行职责相关的奖励和惩罚记录。（6）相关纪律处分。（7）因违反《治安管理处罚法》受到的处罚、触犯《刑法》受到的处罚以及行政机关依据法律法规给予的其他处罚等。（8）体检档案。（9）个人基本信息。（10）旧执照。（11）外籍飞行员离职报告等。 

　　3.规范驾驶员档案的使用   

　　驾驶员档案信息资源共享是民航发展的必然结果。而档案又具有保密性。理论考试材料便如此，除非法律规定其属于公共信息；否则必须从编制到印刷、发行和交付的每一个阶段严格保密。因此，需要实施适当程序既能确保档案的安全，又能对档案的查阅进行管理。 

　　驾驶员档案原则上仅供给局方监察员及航科院被授权人员使用。所以驾驶员档案的使用需要明确相关人员查阅电子档案或纸质档案的权利，给予一定查阅权限。其他单位、团体和组织或个人，如刑事调查或事故调查等部门确需要使用驾驶员档案的，需报请民航局批准。 

　　4.驾驶员档案的迁移 

　　随着民航发展，人员流动是必然趋势。所以在档案管理中,要特别注意做好档案的迁移工作，这关系到飞行员自身的权益。 

　　国家驾驶员档案数据库建立以后，档案迁移工作就可以相当便捷，减少繁琐的手续，避免反复复印、提交档案。飞行员档案迁移，属于本地区的，在属地监管局完成《安全记录申请审核表》等相关工作单后，即可在网上实现执照关系注册变更。新注册单位负责建立、保管、录入注册后产生的各种记录；属于跨地区的，可由负责注册的地区管理局在驾驶员档案管理平台上扫描上传填写完毕的《安全记录申请审核表》电子版，表明审核完毕，同意接收。原执照关系所属管理局即可在飞行员资质管理系统中做出单位调整。作为注册变更记录的《安全记录申请审核表》，由负责注册的管理局或监管局上传至该名飞行员档案数据库作为执照信息变更证明材料；纸质文件可归入负责注册的地区管理局的飞行员个人档案袋中。所有执照关系迁出前的纸质档案,由原执照关系所属地区管理局及原注册单位负责保管。新执照关系注册所属管理局及新注册单位负责落实建立、保管和录入该名飞行员注册后产生的各种记录档案。 

　　（四）加强驾驶员专兼职档案管理人员培训。 

　　作为已列入国家基本专业档案目录的驾驶员档案，急需联合国家档案局对其进行规范化、制度化的管理，加强相关人员的档案管理培训工作。同时，也应积极推进驾驶员档案管理纳入综合司档案管理范畴。 

　　总之，在当前民航发展以及航空安全形势下，民航驾驶员档案管理工作有机遇也有挑战。做好此项工作，对于提高政府行政效能、提升飞行驾驶员资质管理水平，进而服务于我国民航发展有着重要意义！（作者：茅晓娣 民航华东地区管理局） 

　　参考文献： 

　　1.国家档案局关于印发《国家基本专业档案目录（第二批）》的通知（档函〔2011〕273号文）[Z] 

　　2.人事档案管理规定[Z] 

　　3.国际民用航空组织DOC9379 建立与管理国家人员执照颁发系统的程序手册（第二版-2012）[Z] 

　　4.民航档案工作情况（总第003期）民航局档案馆（处）2011年12月30日[Z] 

　　5.关于加强和改进新形势下我局档案工作的通知（华东局发明电〔2014〕1891 号）[Z] 

　　6.民用航空器驾驶员执照档案管理程序MD-FS-2015-13[Z] 

　　7. 运输飞行员注册、记录和运行管理AC-121-48[Z] 

　　8.民用航空器驾驶员执照颁发管理程序AP-61-FS-2015-01 

　　9. 民用航空器飞行机械员执照颁发管理程序AP-63-FS-2019-1 [Z] 

　　10．饶滚金 韩伟 于新林 海上安全和保安新形势下船员档案管理面临的机遇与挑战[J]《世界海运》2004年4期