摘要：近年来，优化整合内部资源、降低各项成本成为航企发展的趋势，应运而生的“同一集团下的维修工程委托”、“母子公司的统一运行”等都是运输航空发展的缩影。行业的变革给行业监管部门带来了较大的挑战，行业发展和行业监管说到底是生产力与生产关系的问题，如何牢守行业发展的安全底线，平衡各方利益，最大程度的促进行业发展是改革中的核心焦点。维修工程委托是航空公司统一运行的基础，其核心内容是运营人适航性责任如何有效落实。本文通过政策比较、文献研究、现场调研等方式，对现阶段工程委托的现状进行了总结归纳，从局方、委托方、受委托方三方的角度对工程委托进行分析，综合实际情况，提出了完善建议。同时希望以小见大，为中国民航应对不断增多的改革和发展问题提供了解决思路。 

　　一、引论：研究背景 

　　航空器的适航性责任是航空公司必须承担的重要责任之一，其维修部门一直是保持飞机可持续适航的责任部门。民航业是微利行业，随着民航业高速发展，航企对于资源整合、成本控制的需求日趋强烈。航空器的维修成本是航空公司内部排在航油成本（33.3%）、飞机拥有成本（11.5%）之后的第三大成本，约占9.9%以上。 

　　“这是一个疯狂的行业，成本支出繁多，根本无法准确计算出航空公司的运营成本”一位航空公司高管曾这样说道。2012年以前，大多数的航空公司较难将维修确切的成本金额统计出来，成本支出种类繁多，与各项费用混合交至，管理层较难掌握准确的情况。2012年开始，三大航之一的东航集团将维修系统分立，成立东航技术有限公司，独立进行成本核算，将维修成本置于“阳光”下。维修系统分立过程中对于CCAR145部的维修工作有着明确的规定，但是对于工程管理体系来讲没有现成规章可循，维修工程委托成的问题亟待解决。 

　　同年，民航局启动了以上航为试点的维修工程管理委托工作，核心围绕适航性责任的落实。经过一年的探索和总结，民航局颁发了《关于下发同一航空集团下航空公司实施维修工程委托外委的相关要求的通知》（民航飞发[2013]7号）作为工程委托的指导和规范性文件。随后，越来越多的航空公司加入到或者有意向开展维修工程管理工作，其中已经开展工程委托的公司有东航、中货航、东航云南、中联航、国航、海航系各公司等。此前，每个运营人要有一个独立的维修系统，现在多个运营人可以“共用一个维修系统”，工程委托对于成本的降低、资源的整合效果十分显著。 

　　随着时间的累积，工程委托实行的过程中的一些不足也逐渐显现，例如局方缺少有效的手段对受委托方的进行管理；局方、委托方、受委托方在安全管理的手段和方式上大幅重叠；委托方对受委托方管理困难；委托方的现有监督模式“滞后性”突出；受委托方不能及时解决飞机存在的问题；航空公司机队的可靠性波动明显；受委托方面的受多头重复监管，疲于应付等等。以上问题的产生，根源只有一个，那就是维修工程委托环节中飞机的适航性责任落实方面存效能不高。 

　　本文通过对工程委托中的三方（局方、委托方、受委托方）分析，结合他国经验，立足于我国现有的维修工程委托框架上，对适航性责任的有效落实提出了措施与建议。 

　　二、适航性责任 

　　民用航空器的适航性通常分为初始适航性(Initial Airworthiness)与持续适航性(Continuing Airworthiness)，本文中讨论的适航性责任是指持续适航的管理责任。 

　　航空器的适航性是指该航空器包括部件及子系统整体性能和操纵特性在预期运行环境和使用限制下的安全性和物理完整性的一种品质。这种品质要求航空器应始终处于保持符合其型号设计和始终处于安全运行状态。 

　　CCAR121.363条对于适航性责任进行了描述，要求合格证持有人应当对飞机的适航性负责,包括机体、发动机、螺旋桨、设备及其部件的适航性。同时要求运营人要完成： 

　　(１)每次飞行前按照本规则第121.367条要求的飞机维修方案完成所有维修任务,并进行必要的检查和放行; 

　　(２)对于影响安全运行的有关缺陷和损伤进行处理并达到批准的标准,如该型飞机有可用的最低设备清单,应符合该清单规定的要求; 

　　(３)依据本规则第121.368条要求的可靠性方案分析并保持本规则第121.367条要求的飞机维修方案的有效性; 

　　(４)完成适航指令、本规则附件J规定的飞机持续适航和安全改进要求,以及局方要求强制执行的任何其它持续适航要求; 

　　(５)依据批准的标准完成改装,对于非强制性改装,制定具体政策。 

　　从规章要求可以看出，维修方案的执行、可靠性管理对维修方案有效性管控、适航指令、修理和改装等方面是运营人落实适航性责任的重要方面。维修工程委托的实质是一种合同维修，是一种民事关系，因此适航性责任是不可能通过合同的方式进行委托。运行人如何有效履行适航性责任一直是工程委托的焦点内容。 

　　三、FAA、EASA和我国在维修工程委托方面政策比较 

　　（一）FAA工程委托政策 

　　FAA对工程委托中的受委托方的资质有明确的要求，必须是航空公司。因为航空公司是经过其运行合格审定批准的机构，相当于已获得了资质。FAA允许航空公司将部分工程管理职能以合同的形式委托给其他运营人，但必须承担航空器适航性责任。同时，运营人必须建立持续适航维修方案（CAMP）以落实其运营人的责任，包括建立持续分析和监督系统(CASS)，以确保持续适航维修方案的持续有效，以达到FAA规章要求的安全管理水平。 

　　（二）EASA工程委托政策 

　　EASA的工程委托管理政策更加明晰，将维修机构和承担工程管理的持续适航管理机构通过证件许可的方式彻底区分。EASA对维修系统和工程管理系统分别设定了合格审定规则，以行政审批的方式对维修系统和工程管理机构分别颁证。航空公司可以将部分工程管理工作委托给这些已经取证的机构。EASA对工程项目进行区分，对于简单类项目可以进行工程委托，对于重点项目则严格禁止。基于以上规则，航空公司必须独立取得工程管理证件，保留部分“核心”工作。而这些“核心”工作正是航空公司适航性责任的体现。 

　　（三）CAAC工程委托政策 

　　我国的工程委托政策诞生于政府部门减少行政审批的大背景下，对于工程委托中的受委托方很难采取EASA的方式增加新的行政审批，所以目前工程委托工作限定在“同一集团”内部，以公司内部的行政管理为辅助，落实适航性责任。2014年民航局以红头文件的形式下发了民航飞发[2013]7号文对工程委托试点进行了规范，后续该文件被《关于下发同一航空集团下航空公司实施维修工程委托外委的相关要求的通知》（民航飞发[2014]12号）取代（以下简称“12号文”），允许运营人将绝大部分工程管理和全部的维修工作合同外委给同一集团下的独立的145单位，并对具体的委托项目的要求进行了完善与规范。“12号文”作为CCAR121.365和CCAR121.371条款的补充解释说明仍持续有效。 

　　CCAR121R5颁布以后，明确规定了在满足以下条件后，运营人可以通过协议将本规则第121.371条中工程技术、维修计划与控制、质量和培训管理职能所涉及到的具体工作进行委托： 

　　(１)合格证持有人对飞机的适航性承担全部责任； 

　　(２)合格证持有人应对受委托方及其委托实施的维修工程管理工作进行有效的监督,以确保落实其飞机的适航性责任； 

　　(３)承担合格证持有人委托工作的受委托方应被视为合格证持有人维修工程管理体系的一部分,并接受局方的监督、检查。 

　　可以看出，目前我国工程委托并没有放开走市场化的道路，仍然圈定在“同一集团”内部进行管控，能够看出民航局在运营人主体责任落实上依然存在顾虑，维修工程委托项目仍在发展阶段，需要进一步完善。 

　　另外值的探讨的是，“12号文”中允许的工程委托内容范围比CCAR121规定的范围大。例如，CCAR121中允许的工程委托范围限定在了CCAR121.371条款中，但是飞机的可靠性管理工作并不在该条款中，而“12号文”中则允许将可靠性管理进行委托。飞机可靠性管理是维修工程管理的核心环节，其作为航空公司落实适航性责任的重要途径之一是否能够委托、怎么委托有待重新明确。 

　　四、委托方履行适航性责任的现状与分析 

　　（一）委托方最大的利益诉求 

　　国内委托方进行工程委托的主要目的在于以下三个方面：一是整合维修体系资源，将原来分散的维修力量整合，实现效能最大化；二是将维修系统分立核算，控制并降低飞机维修成本；三是为实施集团公司内部统一运行做准备。 

　　（二）监督检查方式 

　　国内运营人以订立合同的方式将维修系统的工程管理工作委托的内容和范围进行了约定，并核算成本。合同的订立约定了双方的权利和义务，以及违约责任，但总体上是在经济层面进行了约定。对于详细的业务规定，运营人通过批准受委托方的工程服务手册（ESM）来予以约束。运营人下设机务工程部以工程委托监督的形式落实飞机适航性责任。 

　　运营人一般通过建立监督检查单的形式来履行监督工作，对于不同的委托项目设定检查的频次和抽检的比例。频次通常根据委托项目的重要程度，从每天一次到每年一次不等。检查发现的问题通过整改单的形式下发给受委托方，受委托方需按照时限和要求进行反馈。 

　　（三）机务工程部的规模与职责 

　　工程委托的一大主要目的是为了整合和优化资源，如果人员过多就违背了这一目标，如果人数较少又很难有效落实适航性责任。根据监督检查的工作量和专业分工，目前机务工程部人员一般控制在20到40人之间，通常对应受委托方职能部门分为质量、培训、工程、生产四个专业，部分公司为了更贴近生产运行，会安排人员在受委托方维修控制中心MCC跟班检查。 

　　表4-1 东上货机务工程人力资源配置 

　　图4-1 上航机务工程部组织机构图 

　　（四）委托方目前的监管方式的利与弊 

　　国内，委托方的监督检查工作实际上也是摸着石头过河的过程，经过了7年的实践，是该总结和收官的时候了。现有监督模式采取了较为温和保守的方式开展，即“委托什么，监督什么”的原则进行管理，逻辑上说得通，形式上也完整，表现在监督检查单清晰明确、文字记录规范性较好，但是随着在实际中的不断运行和实践，现有的监督形式的缺陷开始显现，例如： 

　　1.监督检查单的具有明显的“滞后性”，有时存在形式大于内容的情况。检查单由内容、频次和抽检比例组成。很多检查内容都以周、月、季度为单位进行开展，实施过程中采取抽样检查的方式。对于运行来讲，各运营人对于飞机当下的技术状态了解是不足的。“抽样”的方法缺少科学性，运营人很难通过这种监督检查方式发现飞机适航性相关的问题，即便发现了问题，也是几周、几个月、甚至一年以后的事了。例如某航空公司适航指令未执行事件，运营人发现该事件已经是3个月以后的事了，公司仍然受到了未落实适航性责任的行政处罚。

　　表4-2 监督检查单样例 

　　2.监督检查单一方面规范了监督检查的行为，另一方面也限制了监督检查人员的主观能动性。实际调研中，公司大部分的检查单都存在长期未修订的情况，监督检查人员发现的问题已出现大量重叠的情况，据对某货航检查发现问题统计，发现80%左右的问题与上一年度问题重合。而对于机队出现的技术问题，运营人在该方面发现问题较少。监督检查人员很难跳出检查单关注到实际运行中更重要的情况，现有的形式过于“刻板”，较难适应航空公司运行环境不断变化的实际情况，“滞后性”明显，及时性不足。 

　　3.多头监督职责存在重叠和过度的情况，监督工作存在“同质化”严重。各运营人的机务工程部之间、机务工程部与安监部之间、机务工程部与受委托方内审体系之间都存在着不同程度的重合。在责任落实上存在着较大。例如，统计了东航的检查单和东航技术内审工作单项目，重合率达到了90%以上；东航和上航的监管监察项目重合率也在74%以上。在受委托方调研中，多个运营人会下发同一类问题，受委托方在整改时需要按照不同运营人的流程不断回复，沟通成本较高。 

　　表5-1 东上货航向受委托方下发的问题数量统计 

　　4.运营人将可靠性管理工作全委托后，飞机技术状态管控乏力。CCAR121.368要求运营人要建立可靠性管理体系持续监控维修方案的有效性，并且体系中应包含一个以维修副总或者其授权人员为首的领导者确保其成员职责有效落实。目前各公司在实施工程委托的过程中，都将可靠性管理进行全委托，只派1到2个代表加入到可靠性委员会中，运营人的维修副总不再是该体系的领导者，在自身机队的管理上缺少话语权，可靠性管理体系“形同虚设”。实践中受委托方因对航空器不负适航性责任，且过多的开展可靠性管理成本较大、收费困难，受委托方主导者可靠性管理体系，而其并没有大的内在动力做好这项工作。运行中的表现就是，当运营人的飞机或者机队出现故障后，运营人无法及时采取有效手段采取措施对其进行治理，而受委托方基于各种原因会“忽视”这些问题。在现有的工程委托形势下，运营人无法及时有效的落实适航性责任。 

　　例如，2017年某运营人737NG机队多次出现空调活门组件故障后，受委托方没有及时采取有效措施，直至连续第5次出现该故障飞机返航，局方介入调查后受委托方才开展可靠性管理工作。航空公司虽然发现了这一弊端，但也并无有效办法应对，不得不采取向委托方下发红头文件、召开专题会议等手段对机队技术状态进行管控。 

　　5.运营人与委托方管理模式差异较大，工程委托后职责衔接上存在脱节。通常来讲，受委托方内部的工作流程相对固定，长期运行会形成独立的风格与文化，如果运营人原管理模式或者企业文化与其相差较大，那么需要较长时期的磨合才能有效相互适应，而适应期间飞机的适航性责任落实方面风险较大。 

　　例如，2017年某货航加将工程管理委托出去后，之后的1年期间，飞机可靠性各项数据大幅波动，飞机停场情况多。其核心问题有两点，一是中货航只有9架飞机，属于小机队，而受委托方擅长的是系统管理、大机队管理，对于中货航来讲，以“作坊式”的管理模式完全可以及时有效的解决各类问题，一旦这种模式被打破重新嵌入到系统管理、大机队管理的时候，效率会变得低下。二是中货航有3架B747老龄飞机，而受委托方管理的机队平均机龄在6.5年左右，可以说在老龄飞机的管理方面并不擅长，老龄飞机相较而言故障频次较高且较为复杂，加之航材供应较慢，该货航在工程委托后很长的一个周期里，飞机利用率下降明显，机械故障导致的不安全事件出现明显上升。 

　　五、受委托方工程委托业务开展的现状与分析 

　　（一）受委托方的最大的利益诉求 

　　目前的国内受委托方都是从运营人体系下分立出来的，对于航空公司来讲，这无疑是一件好事，但是对于受委托方来讲，主宾关系发生变化，由甲方变成了乙方，成为了航空公司的服务的众多供应商之一，这无疑是重大的转变。所有的受委托方都面临着市场化和盈利的压力，这也是受委托方重大的诉求，如何降低成本实现利益最大化，是其考虑的最重要的问题之一。在这个目的驱使下，适航性责任的有效落实想依赖合同和受委托方的主动性，这里要画一个问号。 

　　（二）业务开展现状与分析 

　　1.受多头监管，疲于应对。受委托方通常承接了多家的工程委托工作，因此必然面临着受多头监督的情况。CCAR121规定承担合格证持有人委托工作的受委托方应被视为合格证持有人维修工程管理体系的一部分,并接受局方的监督、检查。这也意味着，这些运营人的所在地监管机构有权力对受委托方进行监督检查。以东航技术为例，其承接了东、上、货、云、联五家运营人的工程委托工作，五家运营人会按照各自的监督检查单的要求持续对公司进行监管，所在的华北局、华东局、西南局也会对其进行监督检查。而实际上五家运营人的监督检查方式与内容相似度较高，只是具体机型的有所区别；局方按照FSOP系统检查单开展工作，其监督与检查方式亦基本趋同。从受委托方调研的情况来看，多头监管的方式会使其疲于应付，益少弊多。 

　　2.缺乏服务意识，合同谈判处于劣势。国内的受委托方与运营人均是同一集团下的公司，甚至有些还是母子公司关系，市场化并不充分。受委托方的业务来源都是指派，缺少市场化竞争，做得好或者不好，运营人没有选择的余地。从运营人的反馈来看，多数公司对受委托方的服务表示“不是很满意”；受“12号文”的限制，受委托方无法承接同一集团以外的公司的业务，实际上，在维修系统独立核算后，这些公司需要不断开拓市场获取业务，有较大的盈利压力。员工长期薪资待遇无变化后，工作动力和意愿降低。从另外一方面讲，受委托方承接了很多超出合同范围内的工作，占用了其人力资源，却不能得到相应的费用，集团内部的合同谈判、费用结算方面受委托方都处于劣势。 

　　3.管控方式单一，应变能力不足。针对不同运营人的具体情况，解决方案都雷同，不能做到“因事制宜”。实际情况中，运营人因机型种类、机队规模、运行区域、运输种类、企业文化等因素对工程管理的需求存在较大的不同，采取一种方式应对所有情况带来的衍生问题会很多，对于运营来讲，维修系统将出现断点，体系不完整。 

　　4.分散的风险转变为集中的风险。国内大型的工程委托的受委托方主都存在“一托多家运营人”的现象，其风险在于受委托方一旦在管理上出现系统性问题，那么该问题可能对多家运营人造成影响。例如，受委托方因自身系统平台升级时数据导出存在问题，导致委托方A航和B航的A330机型的适航指令均出现了超期未执行的情况。受委托方在管理上存在的系统方面的风险造成的后果会较委托前更严重。 

　　六、局方对适航性责任监管的现状与分析 

　　（一）局方的利益诉求 

　　从局方的角度来说，政府部门首先代表的是广大人民群众的利益，对于民航来讲安全和便捷是人民群众的最大诉求。安全在工程委托中的体现就是适航性责任的落实，局方不关注具体的委托形式是什么，但是适航性责任的有效落实是监管部门的底线和生命线，是不可逾越和挑战的。规章中明确了运营人适航性责任不得委托，但是按照目前的工程委托形式，与适航性直接相关的重要项目都以全委托的形式交给了受委托方，运营人现有监督检查手段明显滞后于航班安全运行，同时没有规章支撑局方对受委托方进行直接有效的管理，只能通过运营人间接管理达到目的。从于各管理局监察员交流的情况来看，多数监察员对此现状表达了担忧的态度。 

　　（二）监管的现状与分析 

　　目前，受委托方以合同的形式与民航体系对接，与运营人是民事关系，游离于民航规章体系之外，可以说局方对于受委托方的监管上“心有余而力不足”，只能依靠母公司或集团公司对其进行管理，管理压力传递较慢，且容易变形，具体表现在： 

　　1.工程委托实施依据文件需要更新。 

　　首先，“12号文”作为阶段性管理要求至今已经实施6年，但其形式是“红头文件”，并不在我国民航规章体系下，需要转化成规范性文件。 

　　其次，“12号文”中同一集团内部才可以进行工程委托的限制应该解除。以公司内部管理代替规章责任的落实并不是长远之计，需要对目前成熟的模式进行总结，细化规章条款，用制度来规范“适航性责任”的落实。 

　　第三，“12号文”中的维修工程委托的范围超出了CCAR121规定，需要重新对标（详见前文三、（三）CAAC工程委托政策）。可靠性管理作为运营人落实适航性责任最重要的手段之一，应明确不得进行全委托，对于规模较小的新成立的公司可以适当偏离。 

　　2.对受委托方缺少行政管理手段。FAA受委托方为运营人，其局方可以依据121部规章对其进行处理；EASA则对受委托方颁发许可证件，可以直接对受委托方进行监管。我国虽然CCAR121规章中明确了受委托方需接受局方的监督检查，从依法行政的角度，局方的行政相对人只有运营人，发现了受委托方的问题，局方只能将问题发至运营人，要求其对受委托方进行管理。极端情况，受委托方出现了违规的问题，局方缺少有效手段和规章支持对受委托方直接进行问责，从行业管理的角度，工程委托作为适航性责任的落实的形式之一，游离在民航规章体系之外不利于行业健康发展。  

　　七、多方博弈下的适航性责任有效落实的途径探索 

　　公共政策制定中的过程中一定会存在各方利益的博弈，通过上述分析，可以看出委托方的适航性责任委托不掉，且其将可靠性管理等核心项目全部外委之后，对于飞机适航性责任落实来讲可谓是“无本之木”；委托方承担了适航性责任的具体工作，但是不对适航性负责，而其最关注的是经济效益等方面的诉求，在适航性责任相关的工作上展现出的主观能动性较少；对于局方来讲，适航性责任的有效落实是不可逾越的底线，但是对于受委托方局方并没有有效的手段对其进行管理和约束，将压力压给运营人，又存在行政管理上“绵软无力”的现象。 

　　究其根本，解决这一系列问题的核心仍然是适航性责任的有效落实问题。综合各方利益与核心关切，基于守牢民航安全底线这一原则，对现有工程委托工作进一步完善提出以下意见： 

　　（一）从运营人的角度 

　　1.非核心业务“做减法”。运营人要紧紧围绕适航性责任开展监督检查工作，改变目前“胡子眉毛一把抓”的监督检查方式。将工程管理工作重新分类评估，以适航性责任为核心进行分类，对于飞机技术状态监控、维修方案落实、适航指令监督、修理和改装的实施重点监督和管控；同时要注重监督检查的及时性，改变事后文件记录抽查的方式，增加对适航性直接相关的项目进行现场检查，对于问题立发立改，切实履行好适航性责任，降低对受委托方与适航性责任相关度较小的监督工作，减少和委托方内审体系重叠的检查项目，避免过度监督检查。 

　　2.核心业务“做加法”。收回部分工程管理职能，重新建立可靠性管理决策体系。可靠性管理体系最重要的职能是监控维修方案的有效性的。这是运营人有效履行适航性责任最有效的手段之一，通过可靠性管理决策体系，及时评估机队状态、开展工程调查、调整维修方案、制定工程措施，保障飞机的持续适航。可靠性管理体系的决策管理机构必须收回至运营人的机务工程部，运营人的维修副总必须担任可靠性管理体系最高领导者，这也是CCAR121规章的要求。对于规模较大的航空公司，可靠性管理可以采取半委托的形式，将具体执行机构委托出去，但决策机构不得委托；对于新成立的航空公司，在工程能力建立之前，可考虑允许将可靠性管理进行全委托，局方予以短期的豁免或者偏离。 

　　3.注重多运营人间的协同配合。多运营人共用同一受委托方时，相互之间应协调联动，充分沟通，实施的监督检查工作应尽量降低对受委托方正常工作的影响，避免重复多次审核。可采取联合审查等形式，减少受委托方接待次数，检查重点紧紧围绕飞机适航性进行开展，减少对体系、流程等方面的审核等工作。 

　　4.提升监督检查人员的综合能力。现场调研时发现，多数的监督检查人员都曾是某一专业领域的技术人员，缺少数据分析、质量管理等方面的经验。公司需要制定相关课程与培训，提升数据分析、质量审核、工程管理、组织沟通协调等方面能力，改变以往的工作模式与思路，以适应新的岗位职责的要求。 

　　（二）从受委托方管理的角度 

　　1.提升工程管理能力，优化资源配置。受委托方作为工程管理的执行机构，工作量最大，应准确评估自身工程委托承接能力，优化人员配置，以系统平台为依托提升工作效能，向外开展集团外部业务，实现盈利，提升员工积极主动性。究其根本，强大的工程管理能力是企业生存和发展的根基。 

　　2.提升服务意识，畅通双方沟通渠道。针对不同的运营人，受委托方应按照“12号文”要求，发挥客户经理作用，制定不同的工程委托解决方案。积极解决委托方实际问题，避免沟通不畅带来的消极反馈。多数的受委托方面临着“角色”转换问题，重新定位，快速进入角色有利于品牌的建立，为突破集团限制接更多公司的业务打下基础。 

　　3.重视合同协议谈判，保护自身合理利益。工程委托过程中，受委托方实际承接的项目种类多，内容杂，并不是一成不变的，会根据运营人的实际情况发生改变，例如新增机型、采取新的工程管理措施、增加新的模式等情况，公司在合同签署过程中，需要对这些项目留有开口，避免工作增加收益不变的情况，用合同的方式保障自身合理利益。 

　　（三）从局方的角度来说 

　　1.积极整章建制，发挥制度优势。“12号文”作为试点的过渡期文件已经完成了历史使命，局方应对试点后各公司工程委托情况进行充分调研，对委托项目进行重新梳理，对于可靠性管理等不能进行全部委托的工作进行明确限制，打破“同一集团”的限制，在“12号文”的基础上进行完善，以AC的形式与到民航规章体系对接，保证监察员在行政执法的过程中有法可依、有据可循。 

　　2.规则制定要疏而不漏，落实企业安全主体责任。在工程委托体系下，受委托方不直接面对局方，局方虽然可以对其进行检查，但是只能间接的通过对运营人传达管理要求，唯一的行政手段就是通过运行规范的审批同意或者不同意运营人使用该受委托方，行政手段“非黑即白”，没有阶梯化，起不到行政管理的效果。民航业中有些委托工作不涉及安全，或者对安全影响较小，交由航空公司管控是合理现象，但是在工程委托中，受委托方承担的工作是民航体系中相对重要的工作，关系到飞机的适航性，不应游离在民航规章体系之外，应在规章制定的过程中将其纳入到被监管范畴，落实监管责任。 

　　3.强化协调联动，合理分配监管资源。局方的监管资源有限，且局方的监管方式基本一致，都是使用飞行标准系统（FSOP）中的检查单，多个管理局对同一受委托方进行多次审查存在浪费监管资源之嫌，同时也增加了受委托方的工作量。局方可视情采取委托当地局方进行检查的形式，或者以加入联合审查的方式开展行政审查工作。 

　　4.总结成功经验，建立长效机制。民航发展过程中，不断的整合资源、降低成本是大趋势，各类委托工作会越来越多，包括国外的航空公司采取的DBA（doing business as）模式等等，都对民航安全管理、责任落实提出了较大挑战。对于可能影响到安全的项目，应纳入到民航规章体系下进行管理；对于与运行安全关系不密切的商业行为，界定好责任后，可交由市场决定。总之，局方应密切关注行业内部变化，总结试点成功经验，平衡各方利益，牢守安全底线，留有余力，应对行业发展的变化。 

　　八、结束语 

　　民航安全是行业发展的基石，在改革发展的过程中，对于涉及安全的问题必须严格谨慎，既不能阻碍行业发展，也不能突破安全底线。维修工程委托是新生事物，是航空公司整合资源、降低运行成本的路径之一。中国民航借鉴了FAA、EASA的管理模式，立足自身发展实情，探索建立了适合我国国情的维修管理工程委托的规则，是适应行业发展，严守安全底线成功的尝试。在当前各公司运行经验不断积累，委托模式日趋成熟的背景下，对局方、委托方、受委托方之间的关系、利益、责任重新梳理正当时，工程委托的核心问题就是适航性责任如何有效落实，紧紧围绕这一核心，总结以往经验，问题将迎刃而解。当前航空公司开展的统一运行试点工作中，其中也存在着大量的委托关系，维修工程委托是其中的一个重要环节，将其研究透彻、分析清楚，对后续的改革试点工作的开展具有重要的指导意义。（作者：吴庭宇 民航华东地区管理局）  

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