摘要：民航局提出的精准监管理念已深入人心，即根据监管实际，合理调配和准确投放监管资源，实施有针对性的监管，实现监管资源使用效率的最大化，并要求用三到五年的时间，实现精准监管要求的有效落实。但如何落实却尚无定论，本文尝试从监管局持续适航维修监管的角度，提出精准监管的落实方案，即确定重点监管单位、确定重点监管事项、根据监管实情投放监管资源、选择关键安全绩效指标推动企业自律，多角度思考如何推动精准监管的有效落实。   

　　一、背景 　  

　　随着中国民航的快速发展，运输总周转量、旅客运输量、货邮运输量和飞机数量在数年间呈现翻番式的发展势头（如图1），各类航空企业的数量和规模也大幅增加和扩大，而相应的局方监管资源无法同步增长，以往的无差别、保姆式、经验型的粗放式监管越来越力不从心，必须向差异化、自律式、数据驱动型的精准监管转变。 

　　图1 民航运输量和运输飞机数量的增长 

　　民航局审时度势，2019年2月下发《关于印发<民航局关于推进精准监管工作的意见>的通知》，指出了精准监管的工作方向，即根据监管实际，合理调配和准确投放监管资源，实施有针对性的监管，实现监管资源使用效率的最大化，并要求用三到五年的时间，实现精准监管要求的有效落实。 

　　二、精准监管的难点 

　　目前，精准监管理念已成为行业共识，但如何有效落实却尚无定论。以某监管局的持续适航维修监管为例，辖区与维修相关的企业合计50家、71个证件（有的企业有多个合格证或维修许可证）、317架飞机、逾6000名维修人员（见图2），其中的CCAR145部维修单位中还分为运营人的维修单位、航空器机体大修维修单位、航空器部附件维修单位，航空器部附件维修单位中有的修理发动机这种独立取证的大部件，有的从事技术含量较低的货舱集装箱和拦网的修理，有的只开展无损检测等特种作业。从企业规模和管理手段来看，有的企业逾千人、分工精细、采用精益化管理，有的企业只有十来个人、还是作坊式生产、管理粗放。这50家企业大大小小各不相同，管理水平参差不一，各有各的特点。而监管局总共有9名适航维修监察员（见图3），年轻监察员占多数，精准监管的难点在于：如何有效的确定重点监管单位？如何有效的确定各监管单位的重点监管事项？如何准确的投放监管资源？如何推动企业自律？  

图2 辖区单位证件数量 

图3 监察员数量和工作年限 　  

　　三、落实精准监管的探索   

　　落实精准监管，先要分清轻重缓急，再因人而异分派任务，同时通过促使企业自律提高监管效能： 

　　（一）对企业进行分类分级管理 

　　落实精准监管如同医生诊病，后果严重的重症患者进重症监护室ICU，专家会诊，按诊疗方案治疗并重点监护；轻症患者按时打针吃药；亚健康者自我调理；健康人员自我保持健康的体魄。 

　　根据辖区内企业的规章属性、对运行安全影响的严重程度、重复性问题发生率、是否存在未按工卡执行维修工作引起的维修差错、有否被行政处罚或行政命令、公司是否有诚信问题、有无核实属实的举报事件等关键绩效指标，设置A、B、C、D、E五个管理类别，对有关企业进行评估和分类，并根据分类等级对企业有针对性、有差异性地开展监督管理工作。 

　　1．重复性问题发生率达一定程度、未按工卡执行维修工作引起了维修差错、违章被行政处罚或采取行政命令、公司存在诚信问题、发生了调查属实的举报事件，以及主任监察员认为企业发展速度非常迅猛、人员流失率达一定程度、公司财务状况困难等情况的，有上述情形之一的企业，属于E类企业，即重点监管单位。由局方根据公司实际情况列出监管提纲实行重点监管，采用四不两直的形式对企业实施多次的日常监督检查，直至公司整改完毕并观察一段时间后恢复正常监管。 

　　2．CCAR121部运输航空公司、CCAR135部中运行大型航空器的运营人、涉及航空器机体大修、发动机、机轮和刹车、滑梯等重要部件的维修单位，这些企业一旦发生问题将对航空运行安全产生重大影响，属于D类企业。在企业法定自查的基础上，由监察员带领维修监督委任代表按照监察大纲和FSOP（民航飞行标准监督管理系统）的监管要求完成相应监督检查工作。 

　　3．除D类企业外的其他部附件维修单位、CCAR147部维修培训机构，属于C类企业。在企业法定自查和自我管理的基础上，由局方监察员和公司法定自查检查员轮流按照FSOP检查单完成监管期限内相应的监督检查工作。 

　　4．CCAR135部中运行小型航空器的运营人、CCAR91部通航企业、民航局要求放管服的企业，属于B类企业，只在公司成立时开展初始审定工作。由企业按照FSOP工作单自我管理和法定自查。 

　　5．在上个年度，公司没有重复性问题、未发生不按工卡执行维修工作引起的维修差错、无行政处罚或被采取行政命令、公司不存在诚信问题、没有调查属实的举报事件，以及主任监察员认为企业管理规范、能有效落实法定自查、安全绩效指标良好，符合上述要求的企业，属于A类企业，由企业按照FSOP工作单自我管理和法定自查。 

　　6.每年对辖区内除A类以外的企业进行评审；A类企业每5年进行一次重新评定；所有辖区内企业在日常运行中如发生E类企业标准所列情形的，直接调整评定等级为E类企业；B、C、D类企业自局方作出类别调整决定之日起满1年未再发生E类标准所列情形的，经企业申请和局方评估后，将其调整回原类别。 

　　7.实施分级分类管理可以调动企业自我管理的积极性，其直接影响到企业运行质量和安全水平。通过实行分级分类管理，对A类企业给予减少监管的政策优惠，从而鼓励企业自查、自纠、自我提高、自我完善，促进企业对安全生产的管理体系建设，实现企业安全隐患排查治理常态化、实效化，提高企业安全管理水平和能力。 

　　（二）确定各企业的重点监管事项 

　　除E类企业即重点监管单位需列出监管提纲外，对于其他非重点监管单位，由主任监察员在日常监督检查中对企业风险大的流程和环节进行梳理和汇总，确认该企业的重点监管事项。在有条件时或有其他监察任务可以融合时，对重点监管事项进行监督检查，从而起到提高监管效能的作用。此外，这些重点监管事项也是法定自查检查员开展法定自查工作时的重点，这样兼顾了既不干扰公司法定自查工作，又保障了重点监管事项的监督检查不缺位。 

　　（三）根据监管实际情况投放监管资源 

　　1.对于E类企业即重点监管单位，由高级监察员担任主任监察员或指派高级监察员指导主任监察员，牵头负责实施监管提纲中的监察工作，好钢用在刀刃上，将监管中坚力量用在最需要使用的地方。 

　　2.对于涉及较为专业的事件调查和公司合格审定工作，由管理局甚至民航局协调相关专业背景的监察员或行业专家参与实施和指导，从而实现组织和调配专业力量解决专业棘手问题。 

　　3.对于一般事项，积极培训维修监督委任代表或公司法定自查检查员，协助监察员正确的按照检查单开展工作，从而将监察员从一般性监察工作中解放出来，腾出精力处理更为重要的事项，从而实现精准调配监管资源。 

　　（四）选择关键安全绩效指标推动企业自律 

　　将关键安全绩效指标与企业的发展联系起来，推动企业不断自我完善，选用的安全绩效指标需准确反映出局方在安全绩效方面引导的综合特征，让局方和企业的目标保持一致，企业完成指标的结果即是局方希望企业的努力方向；同时各指标尽量简单明了便于收集，具有很强的现实可操作性；选择指标时尽量考虑可以定量处理，以便于进行数学计算和分析，不采用受主观影响大的指标；优先选用企业均已经建立并使用的安全绩效指标，最为高效和兼顾企业的实际情况。 

　　按照上述标准，选取重复性问题发生率、未按工卡执行维修工作引起了维修差错、进行了行政处罚或行政命令、公司是否有诚信问题、有无核实属实的举报事件等关键绩效指标，作为考核公司的指标，在经法规部门评估认可后，与公司申请新能力和引进新机型挂起钩来，作为前置条件，从而促进公司更为积极的自律。  

　　四、推进精准监管的思考   

　　落实精准监管不仅需要监管局层面从“横”的方向对企业差异化监管，更需要民航局高屋建瓴，从宏观层面出台政策和修订细则，使得民航局、管理局、监管局、企业在“纵”的方向打造立体的监管网络，推动公司自律： 

　　（一）加快实现各系统平台的有效融合 

　　目前民航局包括各管理局的各专业的系统平台为数不少，如SES（民航行业监管执法信息系统）、中国民用航空安全信息系统和FSOP（民航飞行标准监督管理系统）等系统平台各有专攻和特色，并已开始实现交联，在行政执法、安全管理和专业监察等各领域的监督和管理发挥了越来越大的作用。进一步加快各系统平台的有效融合，将后台数据互联互通，使得行政执法数据、安全指标数据、专业监察数据等数据有机的结合起来，更好的实现大数据分析功能，并提供各种数据分析工具，便于筛选出关键绩效指标较低的企业，发布给管理局和监管局，进行针对性的监督管理，同时为后续精准监管计划的调整提供科学依据和数据支持，从而为实现互联网+监管提供更有力的支撑。 

　　（二）不断优化完善判定分级分类的绩效指标 

　　目前的分级分类标准还以事后型的结果类指标为主，在企业发生各种问题后采取亡羊补牢的整改措施，属于“治已病”的范畴，后续在开展精准监管的实践中，需要民航局综合分析各专业的特点和绩效指标，积极寻找和完善易于评判企业安全管理亚健康的过程型绩效指标，在企业发生严重问题的前期提前预警，及时将处于亚健康状态又对运行安全有重大影响的企业纳入重点监管单位中，便于局方和企业及时采取针对性的措施，遏制发生不安全事件的苗头，达到“治未病”的功效。 

　　（三）及时规范试点成熟的事项和指标 

　　目前，各管理局和监管局都在积极的探索精准监管的实施，头脑风暴、集思广益、互相启发，提出了很多新思路新举措，对精准监管的落实和推进起到了巨大的推动作用，但有的想法和举措对公司提出了额外的更高要求，对同部规章要求下的不同公司实施不同的标准，超越了规章管理的范畴，建议及时规范试点成熟的精准监管举措和指标，将评估后不采纳的额外标准和要求在试点结束后中止，将好的经验和做法进行推广，从而在确保规范和统一的前提下有效固化工作成果。 

　　（四）为拓展精准监管的非现场监管方式提供法规支撑 

　　参考当前各大城市推动机动车辆礼让行人的做法，政策推动时宣传到位、马路上摄像头监控到位、交警执法和电子警察罚单到位，在短时间内就解决了问题。因而在有条件的地方，如厂房设施等公共区域内，对有较大风险的工作流程的区域，安装摄像头或类似执法记录仪的仪器进行监控和记录，一来可以提醒相关人员严格按流程、手册和工作单卡，莫走非法捷径；二来可以在发生事件后，倒查确认是否有不规范的地方，自证清白；三来帮助局方监察员和公司质量人员提高监管的效率。建议考虑出台规范性文件对远程监管措施进行明确和规范。 

　　（五）与时俱进修订各部规章的罚则 

　　现有规章的罚则已是多年前编写规章时所制订，符合当时的发展水平和时代特点，随着中国经济和民航业的发展，监察员在实施行政处罚的过程中，越来越感觉罚则的震慑力度较轻，相较于公司的违法行为，其付出的违法成本较低，不利于推动企业自律，也不利于警醒其他企业。建议与时俱进，及时修订各部规章的罚则，加大对企业违规违章的处罚力度，间接支持企业提高守法合规的意愿和能力。（作者：张剑 民航华东地区管理局）