摘要：早在1944年缔结的《芝加哥公约》中，安全就作为所有航空活动第一位的要素明确为国际民航组织的宗旨。伴随技术的进步，航空业自上世纪至今取得了举世瞩目的成就，而这也得益于在控制和降低航空不安全风险方面取得的巨大进步。在世界经济蓬勃发展的背景下，航空运输体量扩张的加速度日益加快，与之关联的保障链条和协作分工也在不断拓展，仅仅着眼于规章符合性判断的安全生产和监督方式越来越难以支持支持产业的演进发展，民用航空系统安全管理的理念由此应运而生。SMS的理论架构最早形成于北美，历经多次修订后的最新版本于2013年经国际民航组织秘书长批准后用于指导各缔约国开展相关工作。我国民航SMS体系的全面建设工作始于2008年，经过不懈的探索实践，系统安全管理的内涵和措施不断丰富完善，为民航各大运行主体提供了有力的安全保证。但同时需要正视的是，由于实施时间的先后差异，以及推进力度不一，SMS建设情况在各专业之间呈现比较明显的落差，同时也暴露出相当一部分值得注意的共性问题。民航局为指导和规范运行单位系统安全管理工作，近年来出台有关规定，持续推进SMS效能评估审核工作。本文从局方监察员的视角，对民航企事业单位SMS建设实施过程中存在的典型问题进行分析归纳并思考对策，同时就如何进一步提升效能评估审核工作效能提出建议。 

　　一、 运行单位安全管理体系建设运行基本情况 

　　2005年3月，时任民航总局局长杨元元会见来访的加拿大民航局时提出希望对方帮助建立SMS，由此拉开了我国民航安全管理体系研究应用的序幕。2007年11月，总局飞标司下发有关咨询通告，率先启动航空公司领域的SMS建设，随后包括空管、机场、维修单位在内的其他主体相继开展该项工作。经过全行业十余年的不懈努力，目前各民航运行单位基本建成符合规章框架要求，具有各自专业特征的SMS体系，并且通过了局方初始审核。 

　　SMS作为先进的管理理念和工具，尽管为保障和促进运行安全起到了显著的作用，但实践过程中依然还存在很多不尽如人意的地方。部分单位由于在细化ICAO指导性意见时存在理解上的偏差，甚至混淆了一些最基本的概念，致使管理意志的贯彻失去着力点，其他掣肘的因素还包括成本核算方面的顾虑、陈旧思维和机制的惯性等等，这些导致SMS并没有完全渗透和作用于生产经营活动全流程。下面笔者结合近年来参与有关调研和审查工作的经历，对运行单位SMS建设和应用方面出现的一些典型问题进行归纳整理： 

　　（一）单位内部安全管理工作有效联动不足 

　　1.横向联动。运行单位sms手册中对包括人力资源、财务、党办、后勤等机关二级部门在安全管理工作中的职责界定不明确，仅在组织机构图中有笼统的表述，实际工作中对安全管理部门提供的资源供给、工作配合等方面支持力度非常有限。 

　　2.纵向联动。运行单位普遍由安管部门牵头编制了要素较为完整的总体安全管理手册及与之对应的程序文件，但是落实到管制、运控、机务等业务运行部门的有关工作时不同程度的出现了落差，有些未能结合部门专业特点对目标性要求进行细化，导致工作程序缺乏可操作性；有些甚至在对接本单位的总册时出现了内容缺失。现场审核中发现，安管部门对运行部门安全管理工作的监督指导不到位：部分培训和检查计划的完成情况不理想，问题发现后的整改跟踪闭环不及时，危险源识别、安全评估等工作实施不够规范。 

　　以上情况反映出在部分运行单位依旧存在着将安全工作狭隘的理解为仅仅是安全管理部门职责的错误思想，未能实现真正意义上的全员参与；同时，一线运行保障部门作为最容易产生风险的单元，其系统科学的开展安全管理工作的能力相对薄弱，客观上导致安全管理部门落实某些具体工作时往往力不从心，一定程度上也造成了安全管理和运行控制的脱节。 

　　（二）安全绩效管理不成熟 

　　安全绩效管理的本质是通过确立科学、全面的指标体系，以定量和定性相结合的评价方式来反映单位的安全生产状况，进而检验安全管理的成熟度；其意义在于通过激发员工的工作热情、提高员工的能力和素质，以达到提升单位安全水平的效果。 

　　目前绝大部分运行单位设置的安全绩效评价指标主要侧重于不安全事件发生率等负面结果性指标，它的缺点在于仅能反映安全生产的不良状态，而无法表征安全业绩好的程度；同时由于可量化过程性指标的缺失，不能对末梢行为进行监测，导致管理者与员工之间难以持续进行“PDCA”的管理循环，不利于通过安全生产的过程控制与管理实现业绩改进。因此常常掩盖了安全管理的本质要求，导致产生“没有事故就是安全”的认知偏差。 

　　在影响绩效的多个因素中，激励效应是最具能动性的因素，只有主观积极性被调动起来，员工才会真正努力争取内外部资源的支持，提升技能水平进而改善个人和组织的绩效。由于现行空管、航空公司等内部体制机制方面的原因，合理正向激励的作用不明显，取而代之的往往是简单的处罚，甚至出现“以罚代管”的极端现象，导致员工的获得感被剥夺，削弱了主动参与安全管理的意愿。 

　　（三）安全管理活动离散化、形式化 

　　SMS各要素之间本身具有密切的逻辑关联，因此安全管理应当是一项整体性较强的系统工作。调研和审核中发现，部分单位在面对发现的问题时，仅将其当做孤立事件处理，未能及时启动危险源识别、风险评价控制等相关风险管理工作，并有针对性的调整检查和培训重点，做到预先防范、举一反三，导致类似事件重复发生。 

　　各单位虽均能够围绕设定的安全目标制定配套行动计划，并分解成为季度或月度的任务，但有些工作的完成质量不够理想，对实现安全目标的支撑作用有待提高。以空管单位为例，其内部检查主要是通过单位聘任的质量监督检查员来实施，而检查员绝大多数来源于各运行部门，空管单位普遍缺乏科学细致的考核办法来对检查员进行评价和约束，因此对本专业检查工作的完成质量更多的依赖检查员个人的工作态度和业务能力，现场审核中确实也发现了检查员履职不到位的情况。 

　　（四）安全信息收集和使用不充分 

　　风险数据和不安全信息收集方面，民航企事业单位基本各自形成独立的体系，客观上由于缺乏固定的横向交流平台，相当数量具有分析价值的信息没有能够实现行业层面的共享，“孤岛”效应明显。对于很多单位而言，外部安全信息的获取主要来源于上级单位和局方发布的文件或电报，此类信息主要传达的是相对重大的不安全事件或风险；而内部安全信息收集则主要通过检查发现问题、不正常事件报告等。上述信息总体来说属于已经产生后果或影响的事件，而大量的小微差错和无后果违章行为等作为沉没信息并未被覆盖，致使安全管理工作丧失了防微杜渐的先机。 

　　由于安全信息的数量偏少，再加上缺乏科学的模型或工具支持，安全信息的深度分析和使用方面比较薄弱，其对识别核心风险、定义关键流程、筛查短板人员、安全生产趋势性研究判断等方面贡献不足。 

　　（五）领导干部精力分配不合理 

　　笔者在参与体系审核过程中的访谈环节了解到一个普遍但不正常的现象：运行单位各级领导，尤其是业务部门的干部被重复性的检查、会议、学习等冗余工作消耗了大量的时间，导致真正用于抓运行，抓安全的精力被挤占，工作的及时性和连贯性往往得不到保证。在某机场的审核中发现，有据可查的记录显示一个季度内，类似主题的会议及后继工作占据了部门领导近六成的有效工作时间，其影响可想而知；与此同时局方发布的一份列明工作要求、等级标注为“特提”的安全通告在该单位系统内部流转直至传达到基层有关业务部门开展落实，耗时近一个月之久，这从另一个侧面折射出安全管理工作受到扰动之甚。 

　　二、优化运行单位SMS的对策 

　　    针对上述问题，除了继续规划顶层设计，协调整体性的制度安排，为SMS充分落地营造适宜的环境，以及落实中央有关精简会议、为基层减负的指示精神之外，从具体实务的角度拙见可以从以下几个方面予以考虑： 

　　（一）建立互通共享的安全信息数据库 

　　共享与融合发展是行业乃至社会发展的趋势，作为驱动安全管理活动最基本的要素，安全信息有必要在行业内至少是各专业间实现充分的共享。建立跨单位的安全信息数据平台，由指定机构负责维护、授权用户单位可以访问、对部分信息进行脱敏处理保留业务相关内容，这在技术上达成是没有多高门槛的，事实上在诸如空管单位等系统内部已经部分程度上实现，当务之急是配套必要的政策导向和激励约束制度，打破单位和部门之间的壁垒，以项目的形式推动统一平台的建设。 

　　   （二）大数据技术的民航专业化应用 

　　    大数据技术作为时下IT业热门研究方向，对人们的生活产生巨大且深远的影响，其基本特征是能够对海量的信息进行分析和挖掘进而做出趋势性的判断。大数据技术在体育赛事预测、人体健康指标、市场行为分析等领域已经有了相当成功的应用实例。着眼于民航安全管理，大数据的应用空间应该说也相当广阔，很多看似孤立离散的信息经过充分的积累，综合大数据技术的运用，可以在许多方面实现突破，诸如筛查出相对高风险的作业流程或者短板员工、通过反馈分析对安全管理策略进行考评、构建科学细致的前置安全指标体系等等。 

　　   （三）以人为本的员工关怀 

　　    尽管SMS体系中将作业人员定义为生产活动中的一种要素，但人有七情六欲，有价值判断和行为取向，因此其并不能等价于设备或者环境等其他要素。事实上人作为最活跃的基本单元，某种程度上是体系中最具“风险”的要素，所以安全管理的工作也应当将最大的权重分配在做好“人”这一要素风险管理，这也契合SMS体系建设中有关安全文化范畴的表述。因此在政策研究、制度设计和程序编制的过程中不能够简单的将员工视为“螺丝钉”，在监督员工履职尽责的同时需要建立畅达的沟通渠道，倾听和尊重合理诉求，适时调整安全管理的具体措施。 

　　    三、局方SMS评估审核工作效能提升的建议 

　　    民航局近年来出台相应办法，责成地区管理局大力推进各专业领域的SMS评估审核工作，旨在督促民航运行单位充分落实安全主体责任，实现主动高效的自我管理。飞行、空管等各专业间虽然有业务背景有别，但监察员在实施SMS评审这项工作的形式和内容上差异不大。笔者下面就如何进一步提升局方SMS评估审核工作效能谈一些自己的想法。  

　　   （一）对SMS评估审核工作的充分认识 

　　在讨论安全管理体系评估审核前，有必要厘清一些概念。个人更倾向于将此项工作表述为“SMS效能审核评估”，审核评估语义上是递进关系，操作上来说审核作为实施评估的基础应当有较为明确的评判标准（类似于符合性检查），但它有别于体系建设的初始审核，至少从侧重方向和深度上是有差异的，更多的应通过采集业务运行的信息反馈从而聚焦安全管理工作程序的可操作性和实际效果即文实相符的程度，审核的指标设计在现有检查单的基础上通过扎实的理论研究和经验总结有较大的优化空间，科学细致的审核为评估工作的量化提供了可能性，而这在当下主要凭借监察员的主观裁量。SMS之所以称为体系，表明其内部各个因子之间存在逻辑关联并且相互作用，同时能够按照一定的秩序来共同达到整体期望的目标，这要求我们在审核评估过程中除了考察每个要素的表现之外还应当关注它们之间的有效联动情况，成熟的体系应当具备一定的容差能力，这意味着它不会过度依赖某一项要素，而是通过合理的协调方式来平抑来自内外部的扰动，另一方面，随着作用对象以及外部环境的变化，体系应当及时的自发做出调整来适应这种变化从而实现滚动发展。审核评估工作本身对生产主体包括局方而言，不仅仅是为了搞清楚安全运行的能力水平，同时还应当结合法定自查、信用管理、差异化监管、投资规划等多项工作留有适当的接口，从而将审核评估有效的融入到民航空管安全运行优质发展这一大命题中。 

　　    （二）SMS评审工作形式上的改进 

　　关于效能评估审核工作的组织，经过近些年的磨合检验，各专业在操作形式上都基本稳定，工作推进的节奏有时限于时间安排略显仓促。接下来从有利于审核工作深入的角度，结合日程安排对部分流程和环节提出改进意见： 

　　1、正式启动审核评估工作前两周左右，以建群的方式尽快落实评估组人员构成和分工，共享被评估单位的自检报告、基础数据、既往监察过程中发现的问题尤其是未关闭的部分等必要的信息，分专业对运行概况作初步的了解，同时收集近期行业内典型不安全、不正常事件，局方安全通告或者电报形式的专项工作要求等素材以备使用。 

　　2、报到当天有条件的情况下，应组织评估前内部预备会，首先对次日被评估单位的汇报材料进行分析，通常汇报材料在描述自身存在的问题和不足会相对原则性，评估组可以回溯到其自检自评报告进行比对，如有必要可以在次日启动会阶段进行质询，摸清问题的具体表现形式和症结，按图索骥查找是否存在组织程序方面的缺陷；其次进一步明确工作重点，分解任务，评估工作量，应当注意精力分配上不要过度向安管部门倾斜，一方面迎审工作准备最充分的就是这一部门，发现形式上的问题比较困难，另一方面实际的风险来自于运行，原因分析和控制措施制定都是由运行部门在做，所以应当深入到一线检查与单位层面对应的相关工作程序的完整性和可操作性，并且查阅相关台账；最后尽可能规范对问题的描述方式，以便最后各小组意见能够快速纳入评估报告。 

　　3、启动会上可以就汇报材料中局方关切的部分请被评估单位准备更为详实的佐证；会后案例演示环节视情互动，这一部分还是应当从安全管理的逻辑出发，避免讨论的焦点过度沉溺于专业技术；高层访谈可以分组同步进行，访谈大纲仅作为提问参考，不必拘泥，原则上应当问清楚访谈对象是否清楚地知道自己在体系中的定位和职责，以及他们如何保证履行这些职责（可以查阅被评估单位安全管理手册中相应的描述），比如说最高管理者在制定并部署落实本单位安全工作方针、提供安全管理资源投入、倡导积极安全文化方面做过哪些努力等等，在下一步访谈提纲的调整上还应更多的考虑不同对象间可以相互印证的问题设计。问卷调查可以在访谈环节穿插（现场式），借助新颖便捷的技术手段（在线式）甚至可以提前到评估工作正式开展前完成，两者各有利弊，还需评估组具体斟酌；在这一部分需要强化的首先还是问题设置的精细化程度，既要考虑到对象的作答意愿，以清晰明了的客观题为主佐以少量需要描述的主观题以便反映出具体差异，同时也要避免太多诱导性、倾向性严重的选项致使问题失真失效；另一方面对问卷结果的分析，可以考虑采用标准差的方式进行统计加工，使得输出的高阶数据能够更加直观的反映问题。 

　　4、对安全管理及各运行部门的审评工作按小组分工并行。这里需要说明的是，既往许多审评的范围并未覆盖包括人力资源、财务、后勤等二级机构，事实上在手册中赋予了它们在体系中的职能，如果审评中发现有延伸的关联性问题，还是可以考虑走访了解。在这一环节可以重点结合历次评估报告以及第一、第二阶段总结报告中指出的问题（很多是共性的），这里就不再赘述了。 

　　5、最终评估报告的形式现阶段相对固定，是否有突破的必要取决于工作思路和前置工作的变更调整。随着审评工作越来越成熟，报告撰写占用的时间精力会逐步减少。 

　　（三）实施差异化的SMS评审 

　　民航局领导在不同场合多次提出，有限的的监管资源要合理利用，注重监管的质量和效率。这一理念同样适用于SMS评审工作。不同的单位安全管理体系建设和完善的能力和意愿存在差别，这要求我们合理的做出判断，精准投放评审资源，对“好”的单位降低频次甚至“免检”，“差”的单位则要予以重点关注，加大惩戒力度。有关这一点需要在规章层面做出调整，给予评审实施单位一定的裁量权，同时也为运行单位树立科学的导向。 

　　（四）政府购买服务 

　　SMS评审工作中涉及一些相对专业的工作，比如数据的深度处理和分析，部分专业指标的评判等，这些有可能超出监察员的能力范畴。为尽可能保证评审工作客观和可靠，不妨以业务委托的形式诉诸于专业的第三方咨询服务机构，如院校、研究所等，通过政府购买服务的方式来实现。 

　　（五）确立民航国家安全方案（SSP） 

　　根据ICAO最新版安全管理手册的表述，国家安全方案（SSP）是一个国家控制和管理安全的管理系统。民航SSP的实施应与我国民航系统的规模和复杂程度相适应，其目标是：a) 确保国家建立有最低限度必要的监管框架；b) 确保国家监管组织机构各自安全风险管理任务的协调；c)监测国家航空业整体的安全绩效；d) 协调和持续改善国家安全管理功能； e) 支持运行单位安全管理体系的有效实施。建设民航SSP有助于进一步协调负责航空安全各职能部门之间的工作，更好的发挥民航行业政府监督和服务的职能。（作者：唐亮  民航华东地区管理局）