摘要：当前，民航局党组对深入学习贯彻党的十九届四中全会精神做出全面部署，动员全行业扎实推进民航治理体系和治理能力现代化，推进民航高质量发展，推动新时代民航强国建设^[1]。科技创新治理体系是民航治理体系的重要内容，民航科技创新示范区(以下简称示范区)项目作为提升行业科技创新能力的重要载体，在推进民航科技创新治理体系和治理能力现代化方面同样具备特殊使命和巨大示范作用。 

　　本文以国家和民航的治理体系和治理能力现代化为背景，聚焦示范区未来发展可能面临的突出问题，通过分析吸收借鉴国内外在科技园管理运营方面的先进经验、分析国家层面在科技创新方面的相关政策，提出未来示范区运营和发展的建议措施，在支撑示范区未来高质量可持续发展的同时，探索依托示范区推进民航科技创新治理体系和治理能力现代化的有效途径。 

　　一、民航科技创新治理体系和治理能力现代化的时代背景 

　　党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化^[3]。全会首次提出了国家治理现代化这一重大命题，相关成果大大加快了制度建设和治理能力建设的步伐。党的十九届四中全会是党史上首次专题研究国家治理相关问题的中央全会，会议全面回顾、深刻总结了40年改革开放的生动实践，响亮地回答了“坚持与巩固什么、完善及发展什么”这一重大的政治问题^[4]，并对推进国家治理体系与治理能力现代化作出全面安排部署。 

　　民航业是国家重要的战略性产业，民航治理体系与治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容组成和指标体现。2019年11月1日，民航局党组召开了贯彻落实党的十九届四中全会精神的扩大会议，对民航系统的贯彻落实工作进行了全面部署。会议强调，民航各级党组织当前及今后一个时期的重要政治任务就是贯彻落实四中全会精神，切实开展民航治理体系与治理能力现代化相关工作。科技创新在民航业发展中具有重要的支撑地位。2019年11月25日，民航科教单位内生动力提升的战略研讨班在北京举行开班仪式，民航局领导与民航科教单位主要领导进行座谈，就提升民航科技创新方面的治理与服务能力问题听取意见，明确了要努力对标国际，积极学习行业外的先进经验及做法，通过构建全新的科技创新治理体系，全面提升科技创新的支撑服务能力，从而全面服务于民航治理体系的建设与完善。 

　　因此，围绕民航治理体系与治理能力现代化服务国家治理体系建设完善的宏伟目标，民航科技创新治理体系和治理能力现代化工作将是民航科技创新工作当前乃至今后很长一段时期内的工作重点，积极研究和探索实现民航科技创新治理体系和治理能力现代化的有效途径是摆在当代民航人面前的重大课题。笔者近年来有幸深入参与了民航科技创新重大项目-民航科技创新示范区项目的立项、可研和建设阶段相关工作，认为示范区在当前建设和未来运营等方面已遇到的和即将遇到的问题均涉及到了民航进一步深化改革的重大课题，有些问题甚至不亚于深水炸弹，难免会触碰到一些“红线”。因此以示范区项目为抓手，在解决影响示范区未来高质量可持续发展问题的同时，打破一些观念、完善一批政策、创建一套机制、树立一个标杆，对研究和探索民航科技创新治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义，对完善民航治理体系和实现民航治理能力现代化具有重要价值。 

　　二、民航科技创新示范区项目的由来及基本情况 

　　习近平总书记曾在2015年对民航工作做出重要批示：“民航业是重要的战略性产业，要始终坚持安全第一，严格行业管理，强化科技支撑，要着力提升运输质量和国际竞争力，更好地服务国家发展战略，更好地满足广大人民群众的需求。”可见科技创新在民航业发展中具有重要的支撑地位。 

　　放眼国际，欧美等发达国家长期以来高度重视对民航科技研发与技术创新的持续投入与能力建设，如美国联邦航空管理局FAA的威廉休斯技术中心、欧盟的欧洲航空安全组织等，在空中交通管制、空域使用、航材、导航、机场技术、飞行器安全等关键技术领域引领着国际发展趋势。与美国相比，我国民航业科技研发资金投入、研发人员数量等诸多方面仍存在较大差距，中美民航业发展对比见表2-1^[5]。 

　　表2-1 中美民航业发展对比表^* 

　　*数据摘自《中国民航科技创新示范区一期项目预可行性研究报告》 

　　2019年1月9日，民航局和四川省政府联合批复，同意建设民航科技创新示范区一期工程^[6]。新建民航科技创新示范区位于成都市天府国际空港新城。一期工程按照满足2030年5800名各类专业技术人员开展科技创新研究及科研成果测试验证需求设计。主要建设各类科研用房58万平方米；购置各类科研设施设备4800台（套）。一期项目总投资101.6亿元。2019年12月23日，民航局第22次局务会审议通过了《民航科技创新示范区一期工程可行性研究报告》，接下来示范区项目将正式进入建设阶段。 

　　三、民航科技创新示范区未来高质量可持续发展面临严峻挑战 

　　民航科技创新示范区项目作为提升行业科技创新能力的重要载体，作为我国民航行业史无前例的重大科技创新投入，不仅承担着民航“基础技术研究、应用技术开发、核心技术产业化、成果转化效益和创新人才发展”等五大基地提升行业科技创新能力功能，同时，作为局省共建项目，示范区还承担着促进地方经济发展的重要使命。 

　　民航科技创新示范区项目主要由民航发展基金投资，但民航发展基金只能覆盖项目建设，项目的后期运营和发展必须由示范区自行解决。可以预见，投资过百亿的民航科技创新示范区建成后，在高质量可持续发展方面将面临严峻挑战，主要包括：一方面在如何满足民航诉求面临严峻挑战，即如何高效发挥100+科研平台规划的科研开发和行业支撑效能、如何保证科研经费的持续投入、如何实现示范区的“自我造血”能力；另一方面在如何满足地方政府诉求面临严峻挑战，即对示范区拉动地区经济发展、实现税收贡献、带动地方就业等方面的诉求。两方面的诉求如何辩证统一直接决定了示范区未来能否实现高质量可持续发展，当前民航科技创新治理体系的完善和现代化目标即是示范区承载的历史使命，同样也是示范区实现高质量可持续发展的有利契机。 

　　四、民航科技创新示范区未来高质量可持续发展宏观政策分析与建议 

　　解决问题和应对挑战要对标国内外先进做法，主动向行业外先进单位学习经验，通过推进构建全新的民航科技创新治理体系，提升民航科技创新支撑服务能力^[7]，从而为示范区未来可持续发展提供政策支撑和体系保证。本小结将结合国家及民航有关精神，分析国内外科技园区的成功经验及国家科技创新政策精神，探寻示范区的可持续发展之道和宏观建议。 

　　（一）应树立政府引导、多方参与的协作创新型科技园区科学定位 

　　科技创新园区在推动我国高新技术产业发展和城市经济结构转型等方面发挥着重要作用，科技创新园区发展的成功与否，管理运营模式起着至关重要的作用。纵观国内外的科技创新园区，其管理运营模式主要分为政府管理型、大学和科研机构管理型、企业管理型和协作管理型四种基本模式，代表的科技园区有日本筑波科学城、清华科技园等、上海张江高科技园、北京中关村科技园等。 

　　民航科技创新示范区是实施创新驱动发展战略、建设新时代民航强国的重大举措，是民航局与四川省合作，共同促进民航强国建设和四川省经济社会发展的重要抓手，属于政府引导、多方参与的协作创新型科技园区。因此，示范区应坚持“开放共享、多方共建”的建设理念，集聚民航行业内外的创新资源，既要充分借鉴吸收行业内外的先进经验，又要紧跟行业发展趋势，积极落实国务院关于加快发展科技服务业的有关政策要求，将示范区打造成面向国内外相关创新力量、全方位开放的重大科技研发及科技产业化基地。 

　　（二）应建立重大科研基础设施及大型科研仪器开放共享的政策导向 

　　为了提高科研设施和重大仪器等科技资源的利用率，国务院于2014年12月发布了《关于国家重大科研基础设施及大型科研仪器面向社会开放的意见》（下称《意见》），要求加快推进科研设施与仪器向高等院校、科研院所、企业及社会研发组织等社会用户开放，实现资源共享，充分释放服务的潜能，为科技创新和社会需求提供服务，为创新驱动发展战略的实施提供有效支撑^[8]。自《意见》发布以来，我国科研设施与仪器开放共享的良好工作氛围已初步形成，开放与利用水平显著提升，对创新发展的支撑保障作用日益显现。 

　　民航科技创新示范区一期工程批复的建设内容包括工程技术创新基地（含16个研究中心）和民航科技创新示范验证中心，拟购置各类科研设施设备4800台（套）。作为由政府投资建设并承载国家重大发展战略的行业载体，示范区建成后宏观方面应积极贯彻落实国家关于“重大科研设施与仪器设备开放共享”的文件精神，向民航各研究单位和社会开放科研设施设备，积极营造和发挥科技资源开放共享的示范环境和带动作用。 

　　（三）应创造社会资本参与建设、运营和发展的政策环境 

　　    民航是我国较早允许民间资本进入的行业之一，也是开放程度较高的领域。早在2005年，当时的民航总局就允许民营资本进入民航领域开展航空运输业务。2018年1月，新版《国内投资民用航空业规定》正式实施，新规定进一步放开了民营资本的投资限制。当年8月，民航局和国家发展改革委联合对外公布了《民航领域鼓励民间投资的项目清单》（下称《清单》）^[9]。该清单共包含28个项目，预计总投资规模将达1100亿元。 

　　因此，宏观方面示范区应积极践行新发展理念，按照国家发改委、民航局部署要求，坚持政府引导与社会广泛参与相结合，注重加强科技与金融结合，积极吸引社会资本参与民航科技项目，努力营造公平透明便利、更有吸引力的创新创业环境，进一步推进民航“五大基地”建设，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，全面构建高水平开放共赢的民航科技园区。 

　　五、民航科技创新示范区未来高质量可持续发展具体举措建议 

　　民航局崔晓峰副局长在民航科教单位内生动力提升战略研讨班及座谈会上强调，为了全提升民航行业科技创新治理与服务能力，要构建全新的科技创新治理体系，加快促进企业创新产业融合，持续扩大创新体系的开放程度^[7]。本小结将结合会议精神及前述宏观建议，提出示范区可持续发展方面的几点具体建议。 

　　（一）建议示范区创新运营模式，引入专业的科技服务机构 

　　示范区的运营不仅涉及物业、安保、电信、商务配套等基本的园区后勤服务，还需要知识产权服务、科技成果转化、科技金融等科技创新服务的支持。如何解决好这些不属于核心研发工作、但又关系和影响着核心研发工作能否顺利开展的保障服务类问题，是关系着示范区长远发展的重要课题。 

　　表5-1 科技服务机构可提供的服务内容 

　　示范区应顺应国内外科技行业的发展趋势，充分发挥分工协作的理念，让专业的人来完成专业的事——即科研技术人员专注于科学研究和技术开发活动，相关的园区配套、服务工作交给专业的科技服务机构来完成。专业的科技运营服务商不仅可以提供基础的园区服务，还提供增值的创新服务，可提供的服务内容详见表5-1。 

　　为示范区引入专业的科技服务运营商，创新示范区运营模式，既是落实国务院关于加快科技服务业发展政策的重要举措，也是坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”的内在要求，有利于示范区的长远健康发展。 

　　（二）建议示范区提供科研设施和重大仪器开放共享服务，更好发挥示范引领和带头作用 

　　示范区建成后，将建设大量的民航领域科研平台，并购置大量先进的科研设备，可用于开展空管领域、适航审定领域、机场工程领域、航空运输服务领域、通用航空领域和新兴技术领域的科研工作。建议示范区制定关于重大科研设施和仪器设备的开放共享制度，为行业内外科研单位及企业提供科技资源共享服务。 

　　根据规定，提供科研设施与仪器开放共享服务的单位，可以按照成本补偿的原则和非盈利的原则收取一定费用。通过提供共享服务所获得的收入，可用于加强对实验技术人员的保障，提高一线技术人员开放共享的积极性；有助于反哺科研工作，并能解决大量科研设施、设备的维护保养费用问题。 

　　此举是践行示范区“开放、合作、共享”建设理念的有力措施，有助于更好地发挥示范区引领示范作用。 

　　（三）建议示范区吸引社会资本成立科技创新发展基金 

　　民航科技创新发展需要解决科研投入不足等问题，示范区的科技创新活动更离不开资金的支持，仅靠政府科研资金投入是不够的，通过深化民航科技供给侧改革，吸引社会资本来协作共建，有效借助产业资本的力量实现示范区的可持续发展。 

　　建议按照合理的利益共享与风险共担机制，探索成立一支由民航局、地方政府和社会资本等多方资本构成的中国民航科技创新发展基金（以下称基金），专门用于支持示范区科研项目在关键技术研究、科技成果转化和产业化推广等阶段的资金需求。该基金可委托专业的科技金融机构进行管理。民航局、地方政府通过出台特许优惠政策、改革试点等方式支持示范区基金发展。 

　　六、结论 

　　民航领域的治理体系和治理能力是国家制度体系和治理能力的重要组成部分，实现民航领域治理体系和治理能力的现代化既是我国民航行业发展到新阶段的必然要求，也是新时代民航强国建设的核心任务。 

　　本文以国家和民航的治理体系和治理能力现代化为背景，聚焦示范区未来发展可能面临的突出问题，通过分析吸收借鉴国内外在科技园管理运营方面的先进经验、分析国家层面在科技创新方面的相关政策，从宏观政策和具体措施两个方面分别提出了未来示范区运营和发展的建议措施，在支撑示范区未来高质量可持续发展的同时，尝试探索依托示范区推进民航科技创新治理体系和治理能力现代化的有效途径。 

　　以示范区项目为抓手，在解决影响示范区未来高质量可持续发展问题的同时，打破一些观念、完善一批政策、创建一套机制、树立一个标杆，对研究和探索民航科技创新治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义，对完善民航治理体系和实现民航治理能力现代化具有重要价值，鉴于笔者视野和知识所限，文中未尽其详，希望能起到抛砖引玉的作用。（作者：张平 中国民用航空总局第二研究所 ） 

　　参考文献 

　　[1] 中国民用航空局. 2020年全国民航工作会议文件. 2020. 

　　[2] 中国民用航空局 四川省人民政府.《关于共建民航科技创新示范区合作协议》. 2017. 

　　[3] 薛澜 张帆 武沐瑶. 国家治理体系与治理能力研究：回顾与前瞻[J]. 公共管理学报, 2015(12):12. 

　　[4] 石仲泉. 国家治理体系和治理能力现代化的里程碑［J］. 人民日报, 2019. 

　　[5] 中国民用航空局第二研究所.《中国民航科技创新示范区一期项目预可行性研究报告》.2018. 

　　[6] 中国民用航空局 四川省人民政府.《关于民航科技创新示范区一期工程项目建议书的批复》(民航函[2019]28号). 2019. 

　　[7] 中国民航报.《民航科教单位内生动力提升战略研讨班开班》. 2019. 

　　[8] 国务院.《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》(国发〔2014〕70号). 2014. 

　　[9] 民航局 国家发展改革委.关于印发《民航领域鼓励民间投资项目清单》的通知（民航发〔2018〕83号）.2018.