摘要：自2010财政年度开始至2018财政年度开始，接受基本航空服务计划(以下简称EAS)的社区的数量变化不大，从2009年10月1日的104个增加到2017年10月1日的109个。然而，美国的EAS社区的计划支出从2010财政年度的约1亿6130万美元增加到2018财政年度的2亿7690万美元，增加了近72%。项目支出增长的部分原因是过去几年某些关键资源的成本增加，例如飞行员的工资。然而，即使考虑到通货膨胀的影响调整了总支出，总支出仍然大幅增长。2018年《联邦航空管理局再授权法》中的一项规定要求美国政府问责局（Government Accountability Office(U.S.GAO)，以下简称GAO）审查EAS的几个方面。本文重点介绍GAO的相关调查及反思情况，并尝试对中国航空业可以借鉴的方面。 

　　一、基本航空服务面临的挑战 

　　基本航空服务成本的增加与影响航空业相关因素有关，如飞行员、机组人员和机务的成本增加。近年来商业航空公司飞行员的薪酬有所增加，最明显的是支线航空公司的新员工薪酬。从2012到2017，劳工统计局的数据显示，每年飞行员职业的工资增加了大约2.4%，而在这一时期，所有职业的工资每年增加了大约1%。 

　　导致项目成本增加的其他因素对EAS更为具体。例如，部分为EAS社区服务的支线航空公司遇到了财务困难，在某些情况下，与新航空公司签订的合同价格上涨，以计入与更换前航空公司服务相关的成本。服务于许多市场的大型航空公司有更多的选择来帮助抵消全行业的成本增长，例如在更具商业可行性的航线上提高票价，而一些主要服务于EAS市场的小型航空公司在收入方面抵消成本增长的选择较少。 

　　在维持可行服务方面面临的挑战。这些挑战中有许多是相互交织的。 

　　服务质量：航空公司在服务可靠（即航班准点、方便、不经常取消）的情况下，为EAS社区提供优质服务，提供多个地点的连接，它还包括一些优点，如能够轻松地赶上转机，并将行李托运到最终位置（行李直挂）。优质的服务包括用支线飞机与大型枢纽无缝连接。当一家航空公司不能提供社区和乘客所认为的优质服务时，由于人们停止使用这项服务，登机人数就会减少。因此，航空公司可以减少每天的航班数量，使这项服务在经济上可行。然而，频率的降低可能会进一步降低服务质量。 

　　登机人数减少：大多数社区表示，航空公司缺乏优质服务是一个挑战，居民选择前往另一个更大的机场提供服务。由此登机人数减少可能会使社区面临失去EAS资格的风险，因为社区可能无法达到平均每天10人次登机人数要求，或停留在每个乘客上限200美元的补贴之下。EAS航空公司取消航班，同时也没有与干线航空公司签订联运协议，导致旅客选择驱车80英里前往大型枢纽机场，而不是使用当地机场。 

　　在补贴上限内提供服务：部分航空公司表示，由于飞行员工资增加等成本增加，很难在补贴上限内提供服务，而补贴上限并没有考虑到通货膨胀的原因。由于飞行员成本不断上升，以及50个座位以下的飞机数量不足等因素，社区机场很难遵守每位乘客上限200美元的补贴。在某些情况下，付给飞行员的工资比5年前高出75%。为了补偿，航空公司可能不得不提高票价，这可能会导致乘客流失，并可能使社区面临失去EAS资格的风险。 

　　失去旅客信心：航空公司被选中取代没有为社区提供可靠服务的航空公司时，需要时间来恢复社区的信心，并吸引人们使用EAS。如果这些航空公司不能重新获得社会的信任和增加登机人数，社区就可能失去参加EAS的资格。 

　　AIP资金损失：登机人数减少也可能导致机场可用的AIP资金减少。AIP资金对于比大中型机场拥有更少财政资源的小型机场来说非常重要。AIP的资金可以帮助吸引更多的业务，如商业、商务航空。 

　　飞行员短缺：合格飞行员的供应不足，无法满足美国地区和干线航空公司目前和未来的需求。绝大多数社区表示，飞行员短缺是一个挑战。由于航空公司未能吸引足够的飞行员提供可靠的服务，飞行员短缺导致一些EAS社区的服务质量下降。 

　　机场费用：航空公司必须支付使用机场设施的费用。起降、柜台和登机口、停车场和其他机场设施均收费。这些不同的费用是航空公司运营成本的一部分。这些机场费用可能很难支付，因为EAS计划服务的航空公司使用的飞机相对较小，乘客较少，因此，航空公司必须向每位乘客收取更多的费用来弥补这些成本。 

　　小型飞机的生产和供应：由于19到50个座位之间的飞机供应不足，在某些情况下，DOT、航空公司和社区不得不选择使用太小或太大而无法满足需求的飞机。制造商一般不会生产这种尺寸的飞机，因为需求较少，成本较高。 

　　运力不足或过剩：19座至50座飞机的生产和供应下降是EAS计划面临的挑战。部分社区已经转移到50座的大型飞机上，这意味着这些社区的运力可能过剩。另一方面，社区对接受一家运营15座以下飞机的航空公司的服务表示担忧，只经营8座或9座飞机可能无法提供足够的运力，使社区履行EAS年度登机旅客数要求，社区可能失去EAS的资格。 

　　对航空公司的财务影响：19至50个座位之间缺乏可用飞机是一个挑战。运营8座或9座飞机可能会限制航空公司为EAS社区服务的运力，因为航空公司必须通过增加航班频率或增加目前不拥有的更大飞机来增加座位容量，以减少每位乘客费用补贴。但是，如果航空公司使用一架拥有50个或更多座位的飞机，航空公司必须有足够的不断增加的需求来填补该飞机，以证明增加的运营成本是合理的。 

　　驾驶距离计算：DOT计算社区与最近的大中型枢纽之间的最短行车距离可能会影响社区获得EAS的资格要求。DOT通过计算行驶距离来确定哪些社区需要遵守10个登机旅客数和200美元的补贴上限要求。从社区到机场最简单、最安全、最快的路线可能比DOT计算的最短行车距离更远，这可能使社区免于这些要求。例如，一位社区官员表示，社区中的大多数人都走高速公路到最近的枢纽机场，这比DOT在计算中使用的双车道路线距离社区中心到机场更远。DOT在计算EAS资格的距离时，应该考虑到驾驶路线所需的时间和道路的安全。 

　　航空公司合同：EAS计划中的合同是以DOT Order的形式宣布选定的航空公司为航线服务，并向航空公司提供补贴。这些订单包含年度补贴率、服务时限和各种航空公司要求等信息。DOT与EAS航空公司的合同结构可能会带来挑战，因为社区认为其对提供不可靠服务的航空公司几乎没有任何影响力。EAS合同不包括机型要求，如果航空公司不符合服务质量标准或目标，则会受到处罚。多数社区表示在EAS项目的某个阶段没有得到优质服务，这可能导致登机人数下降，最终导致该社区失去EAS项目的资格。如果一个社区想让DOT取消合同，如果没有其他航空公司有兴趣提供服务，该社区可能会失去航空服务。 

　　二、基本航空服务改革的建议 

　　利益相关者提出了几个改变EAS计划以改善服务的方案，但有些可能会增加成本。 

　　改变补贴上限：每个乘客200美元的补贴上限应该改变，要么将上限与通货膨胀挂钩，要么暂时增加社区上限，以允许航空公司更灵活地开发社区中的新服务市场，或考虑更高的劳动力成本。由于补贴上限是在法规中确定的，因此修改它需要立法上的改变。DOT在2014年10月的执行政策通知中表示，虽然它认识到上限没有跟上通货膨胀的步伐，但法规的要求并没有赋予DOT调整补贴上限金额或避免执行的自由裁量权。 

　　相关研究表明，如果补贴上限从2000年开始就与通胀挂钩，那么2018年的上限将为283美元。在2018年因距离中大型枢纽机场210英里以内而受到补贴上限限制的55个社区中，39个社区低于补贴上限，16个社区超过了补贴上限。分析表明，如果根据通货膨胀调整补贴上限，将有10个社区低于补贴上限，只有6个社区超过补贴上限。 

　　重新谈判EAS协议：航空公司应该被允许在合同期间向DOT申请额外资金。允许航空公司重新谈判EAS合同，以应对成本上升，将使航空公司能够继续，而不是提出终止通知。 

　　修改DOT对行驶距离的计算：为了确定EAS社区是否受到每天10个登机旅客数和补贴上限的要求，DOT必须确定从社区中心到最近的大中型枢纽机场的最短行驶距离。部分社区建议DOT调整其计算方法，以考虑当地因素，例如最短路线所需的时间、道路状况以及社区成员使用的最常见路线，以到达最近的大中型枢纽机场。考虑到这些因素，如果较常用或更快的路线距离最近的大中枢纽机场超过210英里，社区可能不受到每位乘客每年补贴200美元或以下的资格限制。 

　　允许社区重新获得资格：部分社区和航空公司建议，在资金到位的情况下，如果在没有补贴的情况下难以获得航空服务，则应允许失去EAS资格的社区重新获得资格。由于航空公司不可靠的服务而失去EAS资格的社区不应因失去EAS计划资格而受到处罚。 

　　修订DOT选择航空公司的程序：部分社区和航空公司建议DOT调整其选择航空公司的方法，以考虑航空公司的财务可行性、能够满足登机人数要求，以及与干线航空公司联运协议等因素，以及现有飞行员和机务的数量，以确保航空公司能够为EAS的社区提供良好的服务。此外，DOT在选择航空公司时，也应该更加重视社区的偏好。 

　　在DOT与航空公司的合同中应增加绩效指标：社区和航空公司建议DOT在EAS合同中包括绩效指标，以确保航空公司对提供给定水平的服务负责，并因未达到服务质量目标而受到处罚。例如，可以将准点率和航班执行率作为EAS航空公司的绩效指标。DOT对EAS社区的服务有更多细节性的要求。如DOT可能要求EAS航空公司向大型枢纽机场提供服务，并与干线航空公司签订协议，以提高服务质量。航空公司签订更长的合同是有益的，因为他们可以花更多的时间为所服务的社区建立航空服务市场，而不是续签合同。对于较长的合同，DOT应包括要求航空公司提供最低水平的可靠服务或失去航线等标准指标。 

　　限制EAS航空公司的机场收费：部分航空公司认为，为了提高EAS航线的财务可行性，DOT应将机场费用限制在EAS航班上，如着陆费和机位费。机场收费可以考虑包括飞机重量、座位数在内的因素。 

　　将EAS从航空公司补贴计划改为社区补助计划：部分社区的官员认为，DOT可以考虑向社区提供补助金，以代替传统的EAS，让社区对获得的服务有更多的控制权。 

　　三、对中国的借鉴 

　　美国实施基本航空服务多年，参与各方可谓经验丰富。围绕实施过程中遇到的问题，提出了不同应对之道，值得我国借鉴。具体包括补贴金额是否需要考虑随行业成本的上升而上涨亦或考虑市场逐渐成熟而降低。管理当局也需要考虑设置航线补贴的上限金额及对应的基本补贴标准、绩效考核模板。由于我国支线航空的补贴多为地方政府或当地机场考核发放，故此方面有别于美国，地方政府或机场对航空公司具有一定的约束力。但在吸引航空公司争取补贴方面，中国也可以尝试通过招标形式进行。（作者：屈晓妮 湖北机场集团有限公司） 

　　参考文献 

　　[1] Effects of Changes to the Essential Air Service Program, and Stakeholders Views on Benefits, Challenges, and Potential Reforms [Z].2019.