摘要：航班正常是民航业高品质发展的重要体现，也是旅客对航空运输服务工作的基本要求。空管行业的使命，是提供安全、高效的运行环境。我们应以“安全、效率、容量、可持续发展”为目标，不断前进。当前，民航面临快速发展的压力，航班运行正常遇到的主要矛盾是发展需求与资源保障能力之间的矛盾、空域结构优化滞后与航班持续增量之间的矛盾、流量限制与航班运行间的矛盾这三方面的矛盾。本文从空管改革视角剖析，论述如何进一步发挥空管作用，促进航班正常有序。 

　　航班正常是民航高质量发展的重要标志和直接体现。与治理地面交通拥堵一样，航班正常工作是世界性难题，是全球航空业面临的共同挑战。 

　　一、 准确把握民航航班正常工作面临的形势矛盾 

　　民航高质量发展是以安全为基础，以正常、服务和效益为支撑的均衡发展和健康发展。实现民航高质量发展，就要以航班正常为核心指标。在全行业的共同努力下，在航班量稳步上涨的情况下，2019年全国航班正常率达到了81.65%、同比提升了1.52个百分点。这其中，空管发挥了举足轻重的作用。 

　　（一）空域资源明显短缺 

　　    在空域资源方面，民航全天候、大流量、高密度运行成为常态，现有空域资源仍无法满足航空用户实际需求，骨干航路航班密度远超世界平均水平。从总体上看，我国航路网络仍不适应持续快速的空中交通发展需求，主要体现在：网络结构不顺，安全风险较高；总体规模不大，供需失衡问题突出；路网发展不够均衡、运输通道能力不强；管理机制不完善，运行效率有待提升。 

　　（二）内部管理制度和标准需要改进 

　　目前，部分安全运行规定和部分追责机制有待完善，比较突出的是雷雨天气下的空中绕飞标准、机场运行地面保障程序。此外，空管体系管理机制需要改革，中小机场保障能力仍有不足。希思罗机场两条跑道隔离运行，空管指挥间隔标准是2.5海里（不到5km），我们首都机场空管指挥间隔标准是8km,这说明我们空管行业仍然具有很大潜力。在科学把握运行标准的基础上，实施空管效率变革迫在眉睫，在安全的前提下，我们要按照规章实施缩小管制间隔工作，提升空域容量和通行能力。 

　　（三）队伍建设任务繁重 

　　近五年来，全国航班量增加了40%，但管制员数量仅增长20%，管制运行、设备保障、应急处置等都面临较大挑战，突出反映在空管全系统专业性技术人员数量不足，年轻管制员经验不足，部分单位关键岗位人员数量、资质能力还无法满足大容量、高密度的运行需求，成熟管制员短缺的矛盾短期内仍然存在。很多单位一线服务员工数量不足、培训不到位、服务技能、管理效率等跟不上工作需求。 

　　（四）控总量、调结构，需更加精准 

　　针对当前民航资源保障能力已触及“天花板”的发展形势，我们开展了控总量调结构工作。部分机场反映，当前的调控政策精准度不够。将保障能力和运行水平较高的单位与较低的单位同等对待，受制于总量限制，同样无法增加航班，既满足不了地方经济发展需要，又无法满足机场、航空公司发展需求。特别是干线航班很难增加时刻供给，支线航班社会公众需求度低，客座率和执行率都不高，存在资源浪费的情况。 

　　（五）应对外部因素的能力较差 

　　当前，天气原因和其他空域用户活动原因是造成航班延误的主要因素。一方面，空管气象探测设备配置不够先进、数量不足、资料库不全，致使气象预报仍存在不及时、精准度不高等问题，影响航空公司和机场或是运管委根据气象预报进行精准决策。另一方面，重大保障机制不完善，与军方的沟通协调阻力较大，信息获取和传递效率不高，导致航班受临时性限制影响很大。 

　　（六）行业协同联动能力不强 

　　目前机场、航空公司、空管和监管单位之间的信息互通互联还未全面实现，部分机场未严格落实A-CDM实施规范，不利于机场地面保障各环节的信息及时共享，部分A-CDM与CDM目前虽已实现信息互通，但尚未进行时刻分配的算法融合，一定程度上影响了航班放行的空地协同。各主要机场运管委仍存在机场、空管一把手领导未参与工作、运行协调机制不完善等问题，协同决策能力有待提高。 

　　（七）民航运行的系统性有待提升 

　　部分机场时刻安排不合理，导致航班计划性延误，但由于涉及多机场、多地区的总体协调，时刻调整的空间和难度都比较大。各区域流量管理协同性不强，CDM系统时隙跳变现象依然比较突出。全国民航运行统一指挥水平需要提高，单一机场、地区空管无法很好地应对大面积航班集中备降等情况。 

　　二、 深入挖掘民航航班正常工作开展的目标方向 

　　结合行业发展特点，要正确处理安全与正常、规模效益和质量效率、市场主导和政府引导这三个关系。处理好安全与正常的关系，就是摒弃“安全唯一”的思想，在确保安全的前提下，科学把握运行标准，不断提升运行效率。处理好规模效益和质量效率的关系，就是改变“粗放式增长”的观念，在注重发展的同时，把品质也搞上去。处理好市场主导和政府引导的关系，就是形成市场调控和政府监管“协同发力”的模式，达到相互补充、相互协调、相互促进的效果，进而使行业健康、有序发展。我们牢牢把握这三个关系的核心要义，对提升航班正常和服务工作起到了至关重要的作用。 

　　（一）服务民航安全发展，要有大局意识 

　　民航空管改革发展的主题是安全、效率、容量和可持续发展。航班正常与否，直接影响空管运行的安全。空管作为航班正常工作中的一环，起到统筹协调的作用。空管协调的顺畅有助于航班的正常运行。但是在当前航班正常考核体系下，侧重于对航班出港时间的考核，所以各地区空管部门会在考量本地区航班正常的基础上发布流量控制措施，确保本地区本机场航班运行正常，但是对相关区域航班正常造成不利影响，造成个别地区航班正常率降低，缺少大局意识、责任意识、担当意识。  

　　（二）深化空管改革是空管运行效率提升的正确方向 

　　随着控总量调结构工作的深入开展，矛盾将更加突出，如果空管运行效率没有明显提升，那么矛盾的焦点将集中在空管身上。进一步深化民航空管改革,要注重系统性、整体性、协同性，这既是改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。要推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成，稳步推进重要改革，做到前呼后应，协调配套。坚持整体推进，讲求整体效果，防止畸重畸轻、顾此失彼。既抓空域体制改革，也抓空管自身改革。 

　　（三）加强空管系统对内对外的协同作用 

　　民航空管在航班运行层面扮演大脑中枢角色，在保障航班正常运行上起到了核心作用。我们要多搭建由空管单位、航空公司、机场运行单位共同参与的问题研究、协同决策平台，定期对热点问题开展交流，注意激发空管一线员工的干劲，鼓励一线同志建言献策，制定对做出突出贡献一线员工的激励政策。各单位迎难而上、积极应对、深挖内潜、完善机制、以点带面、层层推动，逐步形成了“军民地融合、行业内整合、各方面联合”的工作机制，不断探索改善航班正常水平的有效途径。 

　　（四）矢志不移开展“四强空管”建设 

　　近几年来，民航空管行业贯彻落实冯局长“四强空管”建设要求，在各方面都取得了很大进步，为民航高质量发展做出了应有的贡献。但是航空发展需求与综合保障能力之间的矛盾依旧突出，从外部环境来看，国家正在推进空域管理体制改革工作，民航可用空域资源的改善需要一个过程。 

　　一是配合国家空管体制改革，加强与有关方面沟通请示，提前研究职责定位、队伍建设等具体问题，深化民航空管改革的意见建议。二是推进流量一体化管理，研究规范全国流量管理工作，提升流量控制的科学化、精细化水平。三是加强中小机场空管保障能力建设，提升中小机场空管指挥效率和水平。 

　　三、 具体做好民航航班正常工作管理的重点措施 

　　（一） 精准定向调结构 

　　1、加强航班时刻配置的精准调控。 

　　完善航班正常奖惩机制，进一步完善航班正常考核指标，对各管理局航班正常考核指标机制进行指导，研究协同考核，增强调控措施的倒逼作用和实际效果。将航班正常水平与时刻配置政策挂钩，研究对安全基础好、运行水平高的单位予以奖励，充分调动运行主体的积极性。根据地区差异、机场差异、高峰时段差异等因素，把握控总量调结构工作的力度、节奏，并兼顾安全与发展。 

　　2、优化航班时刻编排，减少先天延误。 

　　面对航班延误问题，我们要学会在战略上、源头上把控。编排航班时刻造成的先天延误，主要是因为航班时刻安排过于集中，或关键航路点的汇聚不符合限制间隔导致的。但由于涉及多机场、多地区的总体协调，航班时刻调整的空间和难度都比较大。我们需要在时刻编排时，充分利用大数据分析手段，对航段延误历史信息、航路及空域使用情况进行深入分析，在编排航班计划时，要多听空管运行单位的意见建议，畅通空管单位意见的收集和传送渠道。更多的考虑容量和流量平衡的问题、航路汇聚的问题，均衡安排流控方向和非流控方向的航班，减少因航班时刻编排不合理造成的先天延误。 

　　（二） 创新机制提效率 

　　1、创新提出空管运行效率考核激励机制。 

　　具体来说，要着力完善指标考核机制，平衡管制效率与航班正常性比重。参考国际先进经验，结合我国空管运行现状，遵循典型性、综合性、成熟性原则，建立我国民航管制单位运行效率评估关键指标体系，作为衡量和提高空管运行效率的重要抓手。空管部门要深入研究并细化工作措施，建立空管运行效率考核激励机制，在确保航空安全的前提下，将管制指挥能力和效率与考核指标挂钩，形成安全事故症候率越低、航班正常性越高、指挥架次越多，一线优秀管制员收入水平越高的良性循环。将管制指挥能力和效率与考核指标挂钩，广泛开展管制运行效率评估。 

　　2、着手研究民航运行效率指标体系。 

　　在总结航班正常考核工作经验的基础上，我们要充分借鉴国际民航组织和欧美关键性能指标设计的相关规范标准，统筹事前、事中、事后不同运行阶段，从资源环境、飞行流量、运行品质、管控措施、服务质量等多个维度构建分级指标，研究建立更全面更科学的民航运行效率指标体系，实现对各运行单位的精准分析、精确监管、精细调控。 

　　（三） 信息融合抓协同 

　　1、搭建机场、空管、公司签派信息整合的平台。  

　　自民航局空管局组织的首都机场精细化协同试点工作启动以来，首都机场、相关航空公司和空管系统各级运行单位在减少外区流量限制影响、协调特情航班、优化航班机位分配及减少滑行距离等环节加强协作、简化流程、精准管控，促使首都机场早出港始发航班正常率有明显提高。通过不断优化各单位联合保障流程，协助公司、机场合理调配运力，共同提升首都机场进出港航班正常性。 

　　2、进一步完善CDM（协同决策系统）、A-CDM应用。 

　　目前，我国、美国、欧洲、ICAO等对A-CDM的认识已经达成共识，认为飞行流量管理主要负责空中飞行的优化和管理，A-CDM主要负责航班地面运行效率的管理和提升。我国A-CDM通过精细管控地面运行、与飞行流量管理系统进行有效交互，初步实现了空地协同，从而提升了航班运行效率，在A-CDM理论和实践方面走在了国际前列。有关我国CDM建设，一是应促进空管与航空公司、机场数据的互联互通、信息共享、提高数据挖掘与分析水平，要加快推进CDM全国联网，争取早日实现全国航班放行排序，有效减少CDM时刻跳变。二是应不断优化CDM系统功能和运行程序，推进空管CDM系统与航空公司运行系统互联。完善航班大面积延误应急处置机制（MDRS），及时发布延误预警，强化流量预战术管理，确保航班延误处置更加科学高效。 

　　3、着力加强运行管理委员会建设。 

　　运管委要围绕空地协同放行、航班分类处置、关键资源统筹、地面运行督察、不利条件运行、运行评估提升等6个方面不断完善和强化各单位之间的协同联动机制，提升整体运行效率。探索京津冀、长三角、粤港澳大湾区机场运管委协同决策，健全完善区域运行协同。要加大对机场运管委的政策扶持力度，在时刻安排、航班延误原因争议裁定、延误航班放行顺序等方面考虑将职责交由运管委负责。 

　　4、推进航权、时刻和预先飞行计划数据融合。 

　　推进航权、时刻和预先飞行计划数据融合系统建设，目前换季航班已实现三网数据融合，有效提升了换季航班预先飞行计划编排效率。日常航班方面，也要加快投入使用。三网数据融合系统通过汇集航权数据和各地区管理局的时刻数据，解决了民航局各部门航班计划审批环节数据孤立的现象，避免了现行利用纸质文件进行信息传递效率低下的问题。 

　　（四） 稳步改革破瓶颈   

　　1、加强空域资源保障体系建设，努力拓展空域资源有效供给。 

　　增加空域资源有效供给，要持续深化供给侧改革，既要想方设法争取外部空域资源，谋划增量，也要下大力气优化现有空域结构，用好存量。空管部门应积极拓展外部空域，如通过探索使用国外空域执飞国内航班、开辟更多海上航线等方式加大外部空域供给。积极推进军民航资源共享、空域灵活使用、终端区联合 

　　运行等工作模式，建立一套协同运行的制度标准，最大限度做好融合工作。以整合内部空域结构为重点，统筹中国民航空中大通道布局,加快实施全国干线航路网规划，持续推进京广、沪昆等空中大通道建设。加快京津冀、长三角、粤港澳大湾区及海南地区等重点区域空域优化。加快建立空域精细化管理机制，科学解决繁忙区域拥堵问题，逐步实现空域资源的集约化使用。 

　　2、加强运行限制管理，做到科学制定、规范发布。 

　　目前，大部分运行限制的发布多是由于在空域使用上受到限制而产生的，但是对于运行限制接收和执行方来说，并不能准确掌握限制发布方受限情况，不能很全面了解限制方的真实需求，机械的转发运行限制会造成受限范围扩大，影响面广，因此在限定制定、发布和转发过程中，应尽量明确首先范围和预计结束时间，关注已发和新发运行限制的关联，整合已有的运行限制，不要层层加码，注重限制的合理性，将首先范围降至最小范围，尽量使单一航班受单一运行限制，方便受限方实施控制，必要时说明备选方案，以便受限方根据航班情况采取可行的措施，配合运行限制发布方的工作，科学的制定运行限制措施。 

　　3、加快完成机坪管制移交。 

　　全面实施ADS-B管制运行，推进北京、广州地区CCO/CDO 常态化运行，推广远程塔台技术在机坪管制中的应用。推进4DT（四维航迹）、ATFM（空中交通流量管理）等新的空管运行模式应用。 

　　（五）整体提升补短板 

　　1、加快推进智慧气象建设。 

　　航空气象部门要切实增强航空气象为飞行、管制服务的意识，充分发挥气象专业骨干力量作用，重点围绕低能见度天气和雷雨天气，用足用好先进气象设施设备功能，提供可视化气象产品，及时综合研判对航班运行的影响范围、影响程度、影响时段等，推进天气雷达与航迹信息融合，提升预报精准度与服务有效性。 

　　2、完善航班大面积延误应急处置机制（MDRS）。 

　　做好航班正常工作，不仅要保证航班正常，也要及时应对恶劣天气或突发事件引发的大面积航班延误。要进一步完善大面积航班延误应急处置响应机制，着力完善大面积航班延误应急响应机制和备降航班保障管理机制，并纳入应急管理体系。加强军民航日常运行和重大任务保障协调，推广繁忙机场的军民航大面积航班延误应急响应机制，进一步提升军民航空管融合工作水平。 

　　“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。提升民航系统整体运行效率，做好航班正常工作，既是维护民航正常有序运行，促进安全第一的现实需要，也是推动新时代民航高质量发展、更好满足人民美好民航出行需求的有力保证。（作者：耿稀 民航局空管行业管理办公室） 

　　参考文献：民航局印发的相关航班正常工作文件、电报。