摘要：行业协会改革是全面深化改革的重要内容，也是理顺政社关系、转变政府职能的重大变革。本文立足当前民航行业协会实际，直面行业协会改革面临的挑战，提出加快行业协会改革的政策建议，以期推动民航强国战略进程，完善民航“行业之治”。 

　　党的十九届四中全会指出，要坚持中国特色社会主义制度，健全国家治理体系、提升国家治理能力。民航业是国家重要的战略产业，把制度优势转化为民航治理效能是贯彻落实中央指示精神的重要举措。2020年全国民航工作会议上，民航局冯正霖局长作了题为《推进民航治理体系和治理能力现代化 为新时代民航强国建设提供制度保障》的工作报告，提出要注重统筹推进，全力深化民航改革，推进完成行业协会脱钩工作，不断优化行业治理结构。为行业协会的下一步改革任务指明了目标方向，为推进民航治理体系和治理能力现代化提供了方法路径，必将进一步完善民航“行业之治”。 

　　    一、行业协会在民航治理中发挥了积极作用。民航行业协会伴随着民航业的高速发展应运而生，经过十几年的不断发展壮大，逐步成为服务行业和企业、推动民航事业发展的重要力量。民航行业协会主要有5家，分别是中国航空运输协会（CATA）、中国民用机场协会（CCAA）、中国民用航空维修协会（CAMAC）、中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA-China）和中国民航飞行员协会（CHALPA）（见表1）。  

　　表1  民航行业协会的基本情况（资料来源于民航各行业协会网站） 

　　（一）为民航局与企业沟通提供桥梁作用。民航的5家行业协会都是民间组织社会团体，依法在民政部门登记管理，属非营利性机构，也就是国际上统称的非政府机构（NGO）。行业协会的业务主管是民航局，但不属于民航局的管理机构系列。民航行业协会一方面把局方决策过程中的信息传递给会员企业，另一方面也代表本行业把利益诉求和权利主张反馈给局方，从而架起政府与企业之间的沟通桥梁。2014年起，中国航空运输协会主编年度《民航论丛》，共同分享行业发展的研究成果。中国航空运输协会于018年开展“立足小客舱、服务大世界”主题活动，以践行民航“真情服务”理念，进一步提升了乘务队伍建设和客舱服务质量；近年来，中国民用机场协会举办了机场协同决策建设、机场服务质量、智慧机场等系列培训班，为落实“四型机场”建设要求提供了智力支撑。 

　　（二）为民航局的正确决策提供重要参考。现代综合交通运输体系的发展迫切需要构建多元共治的治理主体结构，治理主体的多元性决定了治理方式的多样性，民航行业也是如此。民航行业协会利用其独特的社会团体优势，深入各自专业领域，充分把握本领域发展的规律，逐步发挥其影响局方决策的作用，参与行业立法、规划编制、标准制定、数据统计、评估评价、诚信体系建设等工作，更好地服务宏观调控和行业管理。2018年，中国航空器拥有者及驾驶员协会协助组织多次专项调研和意见征集活动，协助起草大量工作文件，对做好通用航空发展工作积极建言献策，得到了民航局运输司的书面肯定；中国民用机场协会定期编发每月机场生产指标统计数据、航空运输消费者投诉情况通报、民航行业发展年报等，为民航局决策提供重要数据支撑。 

　　（三）为行业自律发展提供充分保障。民航行业协会在服务行业发展和履行社会责任方面做了大量工作，为行业企业提供政策咨询和智力支撑，培养行业企业的理性自律精神，规范行业行为，促进利益诉求理性化，优化社会资源配置，促进国际行业交流，形成民航治理体系的有力支撑。近年来，中国民航飞行员协会举办“空中失控”国际研讨会、海峡两岸飞行技术暨飞行安全研讨会、持续下降最后近进（CDFA）和全天候运行咨询通告培训班，夯实行业“三基”建设；中国航空器拥有者和驾驶员协会对无人机行业管理等社会热点问题进行专题调研，探索无人机驾驶员资质分级分类管理；中国民用航空维修协会通过打造航空器材拆解信息登记平台、航空运营人承修商评估业务平台、航材分销商评估业务平台，促进维修行业发展，提升行业竞争力。 

　　（四）为防控公共风险提供有力支撑。新冠疫情爆发以来，民航行业协会主动作为，动员引导行业企业全力落实民航局“四保”工作要求，通畅应急运输响应和服务机制，统筹做好疫情防控和民航运输保障工作，坚决打赢新冠疫情阻击战。2020年2月1日，中国航空运输协会通航分会动员和引导全国通航和无人机企业，发挥“两翼齐飞”的优势，全力以赴投入疫情防控行动，全国共有141家通用航空企业使用971架航空器执行了349次疫情防控任务；中国民用机场协会要求会员单位投身疫情防控备勤值守工作，开辟通用航空抗击疫情的“绿色通道”，发挥通用机场基础设施保障作用；2月28日，中国航空运输协会集中行业防控疫情的智慧，向国务院参事室递交报告，分析疫情对民航的影响并提出政策建议。 

　　二、完善民航“行业之治”对行业协会改革发展提出了更高的要求。行业协会改革不仅是全面深化改革的必然要求，也是推动民航强国建设战略进程的必然要求，更是健全行业协会管理体系的必然要求。现有的行业协会体制已不能满足服务民航行业、完善民航治理的需要，行业协会改革面临着更多的挑战。 

　　（一）行业协会改革是全面深化改革的必然要求。加快行业协会改革要适应全面深化改革整体性、协调性和系统性的要求。一是改革整体性的要求。党和国家机构改革具有党政军群社等机构改革整体推进的特点，其中党、政、军机构改革已基本完成，事业单位改革、群团组织改革、社会组织改革正在稳步进行。行业协会改革是社会组织改革的重要组成部分，必须统筹规划、整体推进，坚持政社分开的原则，改变社会组织行政化现状；坚持共建共治共享的原则，完善社会治理体制；坚持依法监管的原则，推动政府宏观管理，社会组织规范自律。改革的整体性要求加快行业协会改革，促进党和国家机构改革的整体推进。二是改革协调性的要求。全面深化改革具有协调性的特征，必须全面考量、协调联动。尤其在处理政府和市场的关系时，要权衡各方利益，协同推进精简行政许可审批、行业协会脱钩、加强行业监管、优化政府服务等多项改革措施。行业协会改革既要实现行业协会与国家行政机关脱钩，回归市场经济潮流，又要实现政府把不该管的、管不好的交给市场，加强对行业的宏观调控和管理。改革的协调性要求加快行业协会改革，促进各项改革措施协调推进。三是改革系统性的要求。行业协会改革是个系统性工程，涉及到党建工作、管理归属、企业用人、财务管理、体制创新、治理能力等方方面面的改革任务，线长面广层级多。2019年6月，国家发改委等十个部门联合下发了《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》，明确“五分离、五规范”的要求，于2020年8月31日前完成全国性行业协会商会改革。目前已有422家全国性行业协会实现了与行政机关脱钩，超过应脱钩协会总数的50%，但由于时间紧，任务重，系统性强，再加上当前爆发了新中国成立以来最严重的疫情，对经济社会发展造成较大的冲击。改革的系统性要求加快行业协会改革，为服务行业企业、稳定经济社会提供有力支撑。 

　　（二）行业协会改革是推动民航强国建设战略进程的必然要求。今年是加快从航空运输大国向航空运输强国跨越的冲刺之年，行业协会改革迫在眉睫。一要把聚焦民航强国“八个基本特征”作为行业协会改革的出发点。“八个基本特征”是民航强国的目标任务，也是行业发展的重要特征。民航行业协会要凝聚企业力量，加强行业自律，以“八个基本特征”为改革的出发点，发挥市场触觉敏锐、熟悉行业政策的优势，把重点转移到服务航空企业、提供政策咨询和决策参考，拓展国际化、社会化的航空市场空间，提升大型航司的国际竞争力，打造布局合理的航空枢纽，构建功能完善的通用航空体系，形成多元共治的经济社会格局，推动民航强国战略进程。二要把围绕民航高质量发展作为行业协会改革的立足点。推动和实现民航高质量发展，是民航确定工作思路、制定发展政策、实施宏观调控的根本遵循。行业协会改革是民航全面深化改革的重要内容，必须立足民航高质量发展，坚持“理念新、方向明、路径清、动力足、效益好”的原则，下大力气打通行业协会改革的“最后一公里”，关键在于优化行业功能布局，提高行业核心竞争力。三要把完善民航“行业之治”作为行业协会改革的着力点。构建新型的行业协会管理体制既是行业协会改革的重要职责，也是完善民航“行业之治”的基本路径。当前，民航行业协会改革还剩中国航空运输协会和中国民用机场协会2家（见表2），其中中国航空运输协会拥有会员企业2331家，中国民用机场协会拥有会员企业376家，都涉及航空运输和通用航空主业，行业管理体量庞大、体制复杂，是民航治理体系的重要支撑。行业协会改革要着力于补齐服务能力短板、增强行业管理弱项，构建新型的行业协会管理体制，为完善民航“行业之治”做贡献。 

　　表2  民航行业协会改革进度（资料来源于国家发改委官网） 

　　（三）行业协会改革是健全行业协会管理体系的必然要求。健全行业协会管理体系是行业协会改革的题中应有之义。一要解决政府与协会不分离的问题，提高自主性。民航行业协会的官僚化色彩较浓，习惯于依靠民航行政机关开展工作，把自己当成是了二级部门，一些行政机关也经常直接指挥行业协会，行业协会的党建工作弱化、虚化，自主性欠缺，影响了业务工作的有效开展。二要解决治理体制不完善的问题，提高自律性。行业协会自身治理结构不健全，财务管理透明度不高，有“红顶中介”之嫌，有“灰色地带”隐藏的空间。个别行业协会对行业情况掌控不透，服务企业质量不高，制约了行业协会的发展。三要解决创新发展不主动的问题，提高自治力。行业协会表达行业诉求的意识不强，行业组织协调能力有待提高，缺少创新管理的决心和勇气，依法自治能力有待提升，尤其在促进和落实民航企业安全管理主体责任方面办法不多，新技术应用不足，行业创新能力不强。 

　　三、行业协会要为完善民航“行业之治”做出更大贡献。提出以下七个方面政策建议。 

　　（一）坚持党对行业协会的领导。民航具有鲜明的政治属性，民航行业协会又是民航业的组成部分。因此，要把坚持党的领导作为加快民航行业协会改革的政治方向。东西南北中，党是领导一切的。要深入学习贯彻党的十九大精神和习近平总书记对民航工作的重要指示批示精神，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。把坚持党的领导贯穿于行业协会服务行业、依法自治的各方面，贯穿于方案制定、措施落实、过程监督的全过程，完善行业协会党组织机构，加强党建工作归口管理。 

　　（二）明确行业协会的改革任务。民航的改革发展具有阶段 

　　性特征，行业协会正面临着改革重任。因此，要把明确改革任务作为加快民航行业协会改革的目标趋势。行业协会改革任务是“脱钩分离、依法自治”，改革趋势是社会化、市场化，关键在于发挥市场的资源配置作用，为政府“减负”。建立健全新型的行业协会管理体制，增强自主性，实现行业协会的依法运行。  

　　（三）梳理行业协会的管理关系。民航是行政主管部门，行业协会究竟是被直接管理还是受业务指导至关重要。因此，要把梳理管理关系作为加快民航行业协会改革的重要内容。行业协会改革后，取消了民航局的主管关系，行业协会回归到民间组织的本位，依法独立运行。民航行政机关要加强相关职能转移，从对行业协会微观的、具体的业务管理转变为宏观的、抽象的政策和业务指导，并按职能履行相关监管责任，真正实现“政会分开”。民航局要按照非营利原则要求，在行业协会收费方面，规范行业协会服务行为，做到监管“脱钩不脱管”，落实各项扶持政策，支持民航协会发展。 

　　（四）规范行业协会的用人关系。民航重视人才培养和使用，行业协会的人力资源管理要体现出企业特点。因此，要把规范用人关系作为加快民航行业协会改革的核心内容。行业协会要逐步实行依法依规选人用人，牢牢把握人事的自主权。凡在行业协会任职、兼职的公务员，民航行政机关要主动按规定清理，并且不再推荐或安排公务员任职兼职。行业协会与民航行政机关脱钩分离后，既要加强专业人才队伍建设，提升服务行业和企业的能力，也要关注人员分流问题，做好思想政治工作，实现平稳过渡。 

　　（五）理清行业协会的财产关系。民航局由财政拨款，行业协会是非营利组织，实行独立财务管理。因此，要把理清财产关系作为加快民航行业协会改革的关键内容。行业协会要推行非营利组织会计制度和相关财务规定，实行独立核算。民航行政机关要取消对协会的直接财政拨款，清退协会占用的行政办公用房等，通过购买服务、委托课题项目等方式，支持行业协会发展。要全面摸底和清查登记行业协会的财务资产状况，理清财产归属，制定相应的资产管理办法，确保改革过程国有资产不流失。 

　　（六）创新行业协会的体制机制。民航改革是发展的动力，创新是行业协会改革发展的灵魂。因此，要把创新体制机制作为加快民航行业协会改革的重要支撑。一是通过创新影响政策决策。行业协会要积极为民航局出台政策、制定行业标准提供智力参考。二是完善创新能力建设。尤其是专业人才培养、信息平台建设、第三方咨询评估等方面，行业协会要注重挖潜，以创新激发内在活力和发展动力。三是加快制度创新建设。建立健全行业协会治理规范、自律规章，修订完善依法运行章程，夯实行业协会的制度基础。 

　　（七）提升行业协会的治理能力。民航正处于“转段进阶”的关键时期，行业协会要为完善民航“行业之治”做贡献。因此，要把提升治理能力作为加快民航行业协会改革的基本路径。行业协会要抓牢改革机遇，在社会多元治理格局中发挥应有作用，提升专业服务水平。一是服务重心转移。向行业和市场提供指导、咨询和信息等服务，建设信用体系，接受社会监督，促进产业提质增效升级。二是在规则编制阶段协助局方应了解行政相对人的意见、建议，并在规则的执行过程中代表所属业界集中反映述求，提出建设性的意见和建议，加强行业协会对民航业发展的作用培育。三是协助局方参与多双边经贸谈判工作，在对外经济交流、贸易摩擦等事物中，发挥协调、指导、咨询、服务作用，帮助企业开拓国际市场。（作者：黄武  民航局空管局） 

　　参考文献： 

　　［1］中国民航局.《“解码”制度优势 完善“行业之治” ——专访民航局党组书记、局长冯正霖》［N］.中国民用航空局网站.2020年1月10日 

　　［2］中南屋调研团队（张翼沐雪 黄泓翔等）.《广东紧急立法禁止野生动物贸易！NGO如何影响政府政策？》［Z］.澎湃新闻（www.thepaper.cn）.2020年2月 

　　［3］高歌.有关行业协会脱钩，发改委体改司独家回复经济观察网［N］.经济观察报.2019年9月3日 

　　［4］中国民航网. 29286班！36933.8吨！3.4万人！民航优先保障最新通报.［N］《中国民航报》 中国民航网讯. 2020年3月22日