摘要：民航议事协调机构是中国特色的治理机制，在民航行业治理中发挥了重要的治理作用。本文从完善行业治理的体系和提高行业治理的能力入手，分析民航议事协调机构的治理特点、治理作用和治理价值，揭示其行业治理的地位，以期更好地促进民航高质量发展，推动民航强国建设进程。 

　　议事协调机构，是指专门设立的跨部门的协调机构，具有浓厚的中国特色，为完成某项临时性或特殊性的任务，一般是以“领导小组”或“工作组”命名的非常设机构。民航也成立了许多议事协调机构，这些议事协调机构究竟有什么特点和优势，在民航治理体系和治理能力中发挥了什么作用？还有什么需要改进的地方？这些都值得我们深入探究。 

　　一、民航议事协调机构在行业治理中发挥了重要作用。民航历来重视议事协调机构，党的十八大以来，尤其是近5年来，民航议事协调机构一直成为民航决策的重要辅助，在治理体系中占有重要地位。从数量上看，呈上升趋势；从类型上看，达到了专业化、全覆盖；从功能看，实现了多样化、精细化。据不完全统计，2016年至今共成立了33个议事协调机构，可分为政治工作、行业管理、现实需要、多方合作4大类14个分类（见表1）。民航局议事协调机构坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实解决民航发展中的问题，打破职能部门界限形成工作合力，营造良 

　　表1  近5年来成立的民航议事协调机构 

　　好的工作环境，有力促进了高质量发展，推动民航强国建设进程。     

　　（一）民航议事协调机构凸显了政治站位，全面加强了党的领导。民航是政治单位，工作的政治敏感性很强，民航政治工作议事协调机构具有政治性、全局性的特点，在行业治理中发挥政治保证和统领全局的重要作用。民航局党建类议事协调机构主要有民航局党建工作领导小组、民航局党风廉政建设领导小组、民航局党组巡视工作领导小组、民航局党组主题教育领导小组。近5年来，民航局党建类议事协调机构以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦落实党对民航工作的全面领导，贯彻落实习近平总书记对民航工作重要指示批示精神，健全各级党委工作制度，把党的领导贯穿到民航工作各领域各方面各环节，突出政治建设，在推动全面从严治党向纵深发展，着力提升民航系统党建工作质量，为实现民航强国战略目标提供坚强政治保证。民航局改革类议事协调机构主要有民航局全面深化民航改革领导小组。2016年成立以来，民航局全面深化民航改革领导小组坚持稳中求进改革总基调，统筹协调整体推进，至今已召开34次会议，通过“N合一”的特色工作方式将民航重点工作统一到改革方案中，吸取“两会”代表委员和全国民航工作会议代表的意见建议，全面引领民航事业全面发展。在国务院各部委推进政务工作中独树一帜、特点鲜明，彰显民航局党组把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。 

　　（二）民航议事协调机构凸显了统筹协调功能，完善了行业治理体系。民航工作专业性强，治理主体多元化决定了行业发展需要统筹协调、整体推进。民航行业管理议事协调机构具有专业性、协同性的特点，民航局系统类、安全类、监管类、适航类、航空类、机场类、科教类、服务类等8个分类22个议事协调机构在行业治理中发挥专业特长、协同决策的重要作用。近5年来，民航局安全类议事协调机构圆满完成了各项重大航空运输保障任务，截至2020年5月，全行业实现运输航空持续安全飞行117个月的安全新纪录，连续18年实现空防安全零责任事故，有力保障了党和国家工作大局。近5年来，民航局通用航空工作领导小组秉承运输航空与通用航空“两翼齐飞”的工作思路，坚持通用航空供给侧改革，践行“放管结合、以放为主、分类管理”理念，建设通用航空安全监管平台，优化通用航空运营环境，激发社会资本活力，推动通用航空“飞起来、热起来”。截至2019年底，通航飞行达112.5万小时，同比增长13.8％，全国颁证通用机场数量达246座，首次超过运输机场，通航发展取得了新成效、新突破。民航新技术应用领导小组以建设“四型机场”为抓手，聚焦机场运行安全和效率，兼顾便捷服务以及规划建设，确定了27项机场新技术应用，推动机场协同决策（A-CDM）建设等更多数据资源开放共享，逐步实现机场管理和公共服务智慧化，提升民航治理体系和治理能力现代化水平。 

　　（三）民航议事协调机构聚焦行业发展环境，助力民航高质量发展。民航高质量发展需要内和外顺、合作共赢的环境，民航多方合作议事协调机构具有开放性的特点，在服务国家发展战略、服务地方经济和社会发展上主动作为。近5年来，民航局与发改委、财政部、移民局等国家部委积极协商，与中科院、北航等科研院所，中铁、商飞、中船、华为等大型企业，以及省市地方政府展开多方合作，签订了20多份战略合作协议，推动行业高质量发展。为落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》，2019年6月，民航局会同香港民航处、澳门民航局成立三方联合领导小组，开展流量管理和空域优化工作。三方联合领导小组积极开展关于流量管理、空域优化等诸多工作，航班延误问题已有所改善，助力建设粤港澳大湾区世界级机场群。2019年8月，民航局和北京市政府签署《关于推动北京民航高质量发展的战略合作协议》，双方共同成立“推进北京双枢纽建设发展领导小组”，建立长效的协商工作机制，服务京津冀协同发展战略，服务北京“四个中心”建设，提升北京双枢纽综合保障能力，更好推动民航高质量发展。 

　　（四）民航议事协调机构聚焦现实需要，夺取疫情防控和安全发展双胜利。2020年初突如其来的新冠肺炎疫情，对民航系统治理体系和治理能力是一次大考。民航疫情防控议事协调机构发挥快速响应的机动特点，积极应对突发事件的应急考验。2020年1月21日，民航局全面贯彻习近平总书记重要指示批示精神，启动突发公共卫生事件II级应急响应，成立新冠疫情防控领导小组，下发《关于进一步做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》。1月23日，民航局疫情防控领导小组参加国家和北京市9个协调机制和专业工作组工作，协调组织航空公司、机场等单位积极做好应急物资和人员运输保障工作，制定并落实“保安全运行、保应急运输、保风险防控、保精细施策”各项政策措施。2月25日，民航局疫情防控领导小组扩大会议加强对疫情形势变化的研判，适时调整有关防控政策和运输政策，统筹做好疫情防控和民航运输复工复产工作，缓解行业经营压力，得到了社会各界一致好评。随着我国境内疫情防控形势持续向好发展，疫情蔓延扩散势头得到基本控制，但境外疫情的输入带来了新的挑战。3月20日，民航局成立首都机场防境外疫情输入航班调整方案实施领导小组，决定对目的地是北京的首都机场国际客运航班进行调整，从指定第一入境点入境，坚决打好首都境外疫情阻击战。4月1日至13日，民航共执行临时航班7架次，协助包括1067名留学生在内的1278名我国公民回国，还向中国留学人员比较集中的国家运输500余吨 “健康包”等物资，赢得国内外赞誉。民航局疫情防控议事协调机构在夺取疫情防控和安全发展双胜利中起到了不可替代的重要作用。 

　　实践证明，民航议事协调机构突出民航局党组的领导，充分发挥政治性、全局性、专业性、协同性、机动性、开放性的特点和上下衔接、左右协调、内外联合的优势，以民航“一二三三四”总体思路为主线，以依法行政为依托，以民航改革为动力，以新技术应用为支撑，以全面从严治党为保证，圆满完成了各项工作任务，有力地推动了民航治理体系和治理能力现代化。 

　　二、行业治理对提升民航议事协调机构治理效能提出更高的要求。2018年2月，党中央做出了关于深化党和国家机构改革的决定，提出了坚持优化、协同、高效的原则，稳步推进党和国家机构改革。民航局局长冯正霖在2020年全国民航工作会议上提出推动民航治理体系和治理能力现代化的总体目标和基本要求，这些都对提升民航议事协调机构治理效能提出了新的更高的要求。 

　　（一）着力优化民航议事协调机构是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。优化就是做到科学合理、权责一致。党中央提出优化议事协调机构，民航局党组要不折不扣贯彻落实。一是优化机构要在精简数量上下功夫。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央在涉及党和国家工作全局的重要领域成立新的决策议事协调机构，加强党对全局性重大工作的集中统一领导。民航局党组要一以贯之、向上承接成立相应委员会和领导小组。同时结合民航实际，严控新设其他议事协调机构，科学精简数量，保持设立议事协调机构的严肃性。二是优化机构要在合并类别上下功夫。优化民航议事协调机构是民航局党组建立健全党对重大工作领导体制机制的重要举措。为合理利用、有效整合党政资源，需要合并相同类别的议事协调机构，重点突出安全、发展，服务，党建等4个方面，充分体现民航特点。三是优化机构要在完善功能上下功夫。优化民航议事协调机构是民航局党组加强对行业重大工作集中统一领导的重要抓手，优化不是削弱，而是加强。完善功能意味着进一步加强和巩固民航议事协调机构在行业治理中的地位，强化权责相符，突破常规治理，完善改革措施，推进决策落地见效。 

　　（二）聚焦民航议事协调机构协同是实现民航强国战略目标的必然要求。协同就是要做到统分结合、协作互助，今年是建设民航强国“转段进阶”的关键之年，攻坚任务繁重，要凝心聚力处理好四个关系。一是处理好中央议事协调机构与民航议事协调机构之间的关系。民航议事协调机构与中央议事协调机构是上下对口、一脉相承的。民航局设立议事协调机构就是贯彻落实党中央决策部署的具体体现，要明确中央议事协调机构是统揽全局、指明方向，民航议事协调机构是任务分解、具体执行。二是处理好民航议事协调机构与全面深化改革之间的关系。全面深化改革是建设民航强国的不竭动力，民航议事协调机构建立协同机制本身也是改革的一项内容，要把民航局党组的领导贯彻到党政机构履行职责的全过程，有效补充和完善现行党政机构职能体系，通过民航议事协调机构的协同机制把民航局党组的决策部署转化为全面深化改革的生动实践。三是处理好民航议事协调机构与民航局职能部门之间的关系。严格审批管理民航议事协调机构新设立的实体化日常办事机构，尽可能依托现有的党政职能部门，做好统筹兼顾，既要发挥职能部门主体职责，做好本职工作，又要发挥日常办事机构职责，做好议事协调工作，形成打破职能界限，凝聚工作合力的局面。四是处理好民航议事协调机构与地方外议事协调机构之间的关系。民航议事协调机构与地方议事协调机构要建立经常化，规范化、公开化的沟通机制，利用新技术应用和信息化手段，构建议事协调平台，形成联防联控长效机制，定期议事协调决策，务求实效。 

　　（三）实现民航议事协调机构高效是提升行业治理能力的必然要求。高效就是要做到履职到位、流程顺畅，提升行业治理能力必然要求民航议事协调机构高效运转。一是强化职责定位。民航议事协调机构“领导成员—部门成员—日常办事机构”三个层级架构已经比较成熟，但至今尚未出台有关设立民航议事协调机构的规章制度，民航议事协调机构的职责定位亟需规范化。二是规范运行流程。民航大多数工作任务单靠一个部门、一个专业的力量很难完成，需要跨部门、多专业统筹协调。民航议事协调机构的日常运行就是打破常规管理界限，整合党政部门资源，形成工作合力。因此，亟需梳理民航议事协调机构的日常工作程序，实现运行流程化。三是建立评估机制。结果评估是现代治理遵循的规则，民航议事协调机构在实践中展示出强大的生命力和巨大的优越性，但由于没有列入现有的党政职能部门目录，至今未能进行绩效考核。推进民航治理体系和治理能力现代化要求建立客观公正的评估机制，对民航议事协调机构的工作成效进行测评和结果运用。 

　　总之，民航局设立议事协调机构是“两个维护”的具体体现，是加强民航局党组全面领导的客观要求。只有实现了优化、协同、高效，民航议事协调机构才能更好地发挥优势，提升治理效能，为实现民航强国战略目标做出更大的贡献。 

　　三、提升民航议事协调机构治理效能的政策建议。根据推动民航治理体系和治理能力现代化的要求，提出4点政策建议。 

　　（一）加强顶层设计，实现职责定位规范化。民航议事协调机构法治化迫在眉睫，建议尽快出台法规，规范民航议事协调机构的设立条件、议事规则、职责定位、运行调整、考核评估、合并撤销、监督管理等内容，解决设立机构随意化、冗余泛化等问题，使得民航议事协调机构设立制度化、议事程序化、运行规范化、权力法治化。 

　　（二）创新引入智库，实现辅助决策科学化。科学化决策离不开“智囊团”。民航局新型智库综合服务平台具有联络畅通、资源共享、统筹协调的的优势，建议大胆引入智库，衔接民航议事协调机构的领导小组，充分发挥智库的支撑作用，解决决策能力问题，提升民航议事协调机构的辅助决策科学水平。 

　　（三）打破新的壁垒，实现沟通协调制度化。民航议事协调机构的工作特点就是打破党政职能部门界限，形成工作合力。但随着民航议事协调机构数量的不断增加，新的壁垒也在不断形成。要打破民航议事协调机构之间新的壁垒，就必须统筹协调，加强民航议事协调机构之间的定期沟通，解决新合力不足的问题，更好地应对新形势新挑战，服务行业发展需求。 

　　（四）定期公开发布，实现联动联治信息化。当前，要重点落实中央领导小组、国务院联防联控机制的决定，加强与国家发改委，财政部，外交部，海关等部门关联信息共享，与其他议事协调机构的沟通协同，根据党务、政务公开的原则，定期公开发布信息，解决外界猜测臆想的问题。同时以大数据、人工智能、5G网络、云计算等新技术应用为契机，建立联防联动的信息机制，共同防控公共风险事件，提升治理效能，维护社会稳定发展。（作者：黄武 民航局空管局）

　　参考文献： 

　　[1]周望.领导小组如何办事？——对领导小组办公室的一项 

　　整体分析[J].北京行政学院学报.2020年第1期 

　　[2]张克.从领导小组到委员会：中央决策议事协调机构优化记[J].小康.2018年第14期