摘要：2020年3月27日，总统签署了《CARES法》，使之成为法律。《CARES法》第4005和4114（b）条授权交通运输部“在合理和可行的范围内要求根据法案接受财政援助的航空公司维持必要的定期航空运输服务。在交通运输部发布的命令中提出了如何执行《CARES法》最初授权的服务义务的参数，包括将直航航空公司、覆盖点、所需的最低服务水平、报告要求和服务要求的持续时间。2020年4月7日美国交通运输部发布最终命令（Final order）。 

　　一、最终命令的具体要求 

　　覆盖航空公司：根据《CARES法》客运航空公司和货运公司都有资格获得财政援助。交通运输部初步确定，第4005节和第4114（b）节项下的服务义务适用于《美国法典》第49章第40102节项下的航空公司集团及子公司。接受财政援助的直接航空航空公司，这些直接航空航空公司持有《美国法典》法律要求的定期航空公司证明或的通勤航空公司证明。由于包机公司和空中巴士公司是按需经营，故将免除其服务义务。 

　　覆盖点：交通运输部初步确定第4005条和第4114（b）条规定的服务义务仅适用于美国覆盖点。且“到任何地点的服务”有别于“机场”概念，美国交通运输部已确定，在多个机场（机场群）为同一地点提供服务的情况下，航空公司将不需要延续服务。航空公司能够在服务该点的单个机场合并运营。 

　　美国交通运输部将官方航空公司指南（OAG）航班时刻表数据与T100交通数据结合起来，作为确定2020年3月1日之前承运的航点的主要数据源。美国交通运输部使用2020年2月29日结束的一周的OAG航班时刻表数据作为主要数据来源，并使用截至2019年12月31日的年度T100数据与截至2019年12月31日止的OAG数据以及2019年8月4日结束的一周内提供夏航季服务相结合，作为确定涵盖航空公司服务点（季节性航点）列表的补充来源。美国交通运输部已将所用方法的说明作为附录随附，并随附每个覆盖航空公司的暂定航点列表。同时美国交通运输部提供附录显示了冬航季和夏航季的两个季节性的服务点。覆盖航空公司可以选择冬航季或夏航季的季节性航班计划表。  

　　服务水平：交通运输部建议执行覆盖航空公司的服务义务，只规定每一服务点的最低服务水平，分为三类。要求在2019日历年中占行业国内总运力的10％以上的任何航空公司，在覆盖点每周服务25班以上，航空公司必须继续每周至少提供5次; 对于每周服务5至25班的覆盖点，需要至少提供每周3次航班；对于每周提供少于5次的覆盖点，则只需提供每周1次的航班。对于在2019日历年中占行业国内总运力的不到10％的航空公司，每周服务五次或更多次的覆盖点，需要每周提供3次，而每周服务5次以下的覆盖点，只需要提供每周1次的航班。 

　　由于美国支线航空存在较多的运力购买，存在运营航空公司与市场销售航空公司，故交通运输部会解释服务义务适用于市场方航空公司。作为干线航空公司特许经营的支线航空公司将由干线航空公司负责，因为为干线航空公司运营的支线航空公司的航班受干线航空公司的商业控制，负责航班安排、定价、销售和收入管理航班。如果支线覆盖航空公司根据《CARES法》获得援助，其服务义务将被视为已履行，如果其运营的所有航班均由其干线附属公司指定，属于干线航空公司的服务义务。交通运输部方案不会改变干线航空公司在其航线网络内分配运力的灵活性。各干线航空公司可选择其认为适合运营至覆盖点航班的任何支线航空公司。如果支线覆盖航空公司根据其自己的代号提供服务，则其将是市场方航空公司，并负责将服务维持在要求水平。 

　　此外，交通运输部提出的任何建议都不应被解释为影响根据基本航空服务（EAS）合同、EAS（AEAS）授权运营的航空公司的义务，或有资格获得EAS的社区的权利。 

　　豁免：交通运输部建议为覆盖航空公司提供豁免程序，根据该程序，航空公司可向交通运输部申请豁免，以免除其服务义务中的特定点，或放宽其服务义务中特定点的飞行服务水平要求。交通运输部为此制定程序包括以下内容：（1）覆盖承运人提前向交通运输部提交文件，并将其文件送达有关评论方；（2） 利害关系方有很短的时间提交意见；（3）运输部作出决定，在作出决定之前，承运人服务义务所涵盖的任何服务必须继续。 

　　报告：有义务提供某些航空服务，必须每月向交通运输部提供相关证明。同时要求每一个覆盖承运人必须查明任何未达到本程序最后命令规定的最低服务水平的覆盖点，并解释原因。 

　　持续时间：交通运输部规定的服务义务将延长至2020年9月30日。 

　　二、各方的反馈与美国交通运输部的答复 

　　（一）部分企业反映覆盖国际航点 

　　代表制药利益的两个团体（无障碍药物协会，“AAM”和美国制药研究和制造商“PhRMA”）反对不涵盖国际航点的决定，认为应要求根据《CARES法》接受援助的承运人继续为国际点服务，以维持向美国供应药品和其他医疗产品的供应链。 

　　交通运输部认为，有理由将国际点排除在服务义务之外。除了全球4级健康咨询敦促所有美国公民避免所有国际旅行外，国际市场的服务下滑还受到外国政府对航班实施限制、禁止某些类别旅客入境的活动，和/或机组人员检疫要求，从运行角度来看，这使得许多服务无法维持。尽管存在这些限制，美国航空公司在可行的情况下，并在需求许可的情况下，保持国际服务。这包括美国货运公司在国际市场开展所有货运业务，在国际市场上，客运服务已经停止情况下，以及在国际供应链出现瓶颈的国际市场上支持包机业务的所有货运公司。 

　　如果情况随着全球应对当前公共卫生紧急情况的发展而改变，交通运输部愿意重新考虑是否将国际点纳入覆盖承运人的服务义务。如果药品或其他利益集团遇到《CARES法》所认可的严重供应链问题，他们可以随时请求交通运输部行使其权力。作为这一进程的一部分，交通运输部将需要考虑国际航空政策和美国根据与外国签订的各种航空协定承担的国际义务的所有影响。 

　　（二）部分航空公司反映季节性问题 

　　若干航空公司指出大多数航空公司，特别是低成本和超低成本的航空公司，运营大量的季节性服务，或者为了公众利益，要求航空公司在整个夏航季的运营2月某一周内所有服务点这是不合理、不可行的。例如，NACA表示，如果不考虑包括[超低成本航空公司]在内的许多航空公司提供的航空服务的季节性，这项义务实际上将要求航空公司将冬航季旅游旺季的航班计划表维持到春季及以后。同样，A4A表示，如果季节性服务包括在最低服务基准之内，承运人不应有义务在该服务已经安排好的季节之后继续提供该服务。 

　　交通运输部回复如果要求运营季节性服务的航空公司全年运营季节性服务，将面临重大的运营和财务挑战。因此，交通运输部修改其初步方案。鉴于服务义务将至少在即将到来的夏航季履行，运输部将允许覆盖承运人选择是继续向其在2020年冬航季计划或2019年夏航季计划中服务的地点提供季节性服务。交通运输部认识到，航空公司将季节性服务安排在不同的时间段，最长持续时间少于整个国际航空运输协会的安排航季。作为确定特定季节点的代理，交通运输部使用OAG计划，即在2020年2月29日结束的一周内提供冬航季季节性服务，在2019年8月4日结束的一周内提供夏航季服务（交通运输部确定，当航空公司在整个夏航季运营时，这一时期接近夏航季计划的“高峰周航班计划表。因此，这一时期最有可能代表整个夏航季的节点）。在附录中提供了冬航季和夏航季的节点以及两个季节的服务点。覆盖承运人可以选择冬航季或夏航季的季节性航班计划表，履行其服务义务，并应在其第一份月度认证报告中告知部门其选择。交通运输部没有考虑在上述2020年冬航季计划和2019年夏航季计划之后提供额外的最低服务标准，因为根据采用的方法准确确定最低服务义务证明是非常耗时和数据密集的，必须用附加的基线重复这个过程是行不通的。 

　　（三）货运航空及供应链问题 

　　交通运输部认为与乘客需求相反，所有货运服务似乎因COVID-19公共卫生紧急事件而有更大需求，部分原因是由于取消定期客运航班而导致客机腹舱货量大幅下降。所有货运经营人都需要最大的业务灵活性，以应对货流的变化，特别是在应对公共卫生紧急情况的需要时。交通运输部暂时决定不向所有货运航空公司施加先验服务义务，但保留在确定有理由的情况下稍后施加服务义务的权利，特别是在有必要维持运作良好的医疗保健和药物供应链，包括医疗器械供应链。按照《CARES法》的指示提供物资。没有评论人士反对这项规定，因此交通运输部最后确定了这项规定。 

　　三、对我国的政策建议 

　　（一）政策及时性值得学习 

　　美国交通部发布本次政策时间较短，快速征集各方意见，最终宣布修改后的实施方案，全部流程在两周内完成。疫情发生后，我国相关部门暂未对客运的连通性提出明确要求。故未来类似突发事件发生后，我国相关部门也可考虑制定类似的政策，维持最低的连通性。 

　　（二）政策预先进行数据评估 

　　美国交通部发布本次政策征求意见稿时已经对相关数据及清单予以公示，并测算出覆盖航线、航空公司、航点数量。我国相关部门制定政策时，也应考虑对政策效果进行数据验算与推演，真正做到“用数据说话”。 

　　政策发布征求意见稿，充分征集各方意见。遵循科学的流程（草案-修改-公布）以及对政策影响者意见的充分关注和回复解释，每项措施支持意见、反对意见、以及具体原因都进行了回应和解释说明。针对好的意见及时采纳进入最终结果。 

　　（三）关注政策反馈与偏离 

　　在政策制定上，很难将所有的情况都完全考虑进来，再完善的制度也有疏忽和遗漏的可能。这时政策执行或覆盖的“灰色地带”往往就需要通过“例外申请豁免”来完成，交通运输部也提供了这样豁免通道。（作者：郭亚妮 广东省机场管理集团有限公司）