2月19日，IATA负责全球航班时刻的LaraMaughan表示，我们寻求的是一个全球统一的公平竞争环境，航空公司可以出于健康或安全原因或由于需求突然下降而在商业上不可持续地调整航班时间表，我们不希望航空公司为了保留其航班时刻而飞行，这不是时刻规则的重点。时刻管理规则的目标是在受航班限制的机场充分利用稀缺的容量”。对于IATA而言，新冠肺炎疫情（2019-nCoV）允许合理地不使用航班时刻，因此航空公司不应失去历史优先权。中国民航局（CAAC）最初在武汉天河国际机场批准了80/20的豁免规定，此后不久，对包括北京首都国际机场在内的其他航班时刻协调机场中取消了“不用就作废规则”的航班时刻规则。中国民航局的反应是速度和对细节的关注。 

　　三、欧洲各界对“不用就作废”政策实施范围观点 

　　3月2日，国际航空运输协会（IATA）表示正与世界各地的航空监管机构联络协商，在新冠肺炎疫情（2019-nCoV）爆发期间，立即暂停实施2020年航班时刻管理规则。 

　　针对旅客的需求变化，航空公司需要更多的弹性空间来调整时刻表。新冠肺炎疫情（2019-nCoV）爆发后，针对中国和中国香港特别行政区的往来航班，监管机构已陆续暂停航班时刻管理规则。然而，鉴于疫情在近期持续恶化，这一措施不再仅限于亚洲市场。由于目前尚无法确定，暂停措施是否会持续至夏航季航班计划（南半球为冬航季航班计划），导致航空公司无法提前计划和有效安排机组人员或部署航班。 

　　在整个夏航季航班计划期间，暂停原有的航班时刻管理规则，意味着航空公司可调整运力响应市场需求，无需为维持时刻使用率而安排空飞航班。飞机可重新分配至其他航线或停运，机组人员也可获知确定的飞行任务。 

　　3月3日，在布鲁塞尔举行的欧洲航空协会（A4E）航空峰会期间，欧盟交通运输总局（DG MOVE）总干事亨里克·霍洛莱（Henrik Hololei）表示：“我们需要可靠的数据。在这一点上，国际航空运输协会只给我发了十张彩色图表[显示流量下降的示例]。但这不是可靠的数据，监管机构没有立即采取行动的压力。即使实行了时刻规则，航空公司明年冬天也不会失去进入受管制机场的机会，目前还没有足够的数据支持全面暂停。在某些情况下，甚至在第二季度的欧洲，需求也可能会恢复，这将使一揽子行动变得不必要。对于特定的航线，例如从欧洲到中国或到意大利北部的航线，航空公司已经可以声明特殊情况，并将根据具体情况获得保护。” 

　　ACI欧洲区总裁约斯特·拉默斯（JostLammers）表示，现阶段让航空公司全权决定为时尚早。在他看来，在进行全系统暂停之前，有必要收集数据。他强调，在这个时期，机场将为航空公司提供支持。 

　　ACI欧洲总干事奥利弗·扬科维奇（OliverJankovec）表示，因为冠状病毒的爆发，国际航空运输协会呼吁中止航班时刻规则。他说，ACI欧洲支持欧盟对实施机场时刻的规则进行“部分放宽”，但它并不认为对所有航线进行全面放宽是合理的。 

　　3月4日，ACL表示将根据欧洲委员会的政府旅行建议和指南，该建议和指南特别涵盖往返中国大陆和香港的航班时刻。ACL目前正在为2019年冬航季和2020年夏航季至5月底的往返中国和香港的航班提供豁免。包括ACL在内的欧洲协调员已经同意，必须由欧盟委员会提出一项具体法规，因为监管机构无法按照现行的《欧盟时刻管理条例》的规定这样做。 

　　ACL是一家专门从事机场航班协调的公司，这家英国公司在航空领域具有重要影响力，管理着全球46个机场的航班时刻。 

　　3月4日，欧洲支线航空协会（ERA）表示，鉴于欧洲范围内冠状病毒（2019-nCoV）的进一步爆发，ERA认为应立即中止对机场航时刻的要求。在危机期间，监管者已经放弃了时刻规则，主要是针对中国和香港的运行，然而2019-nCoV的影响现在已经扩散到亚洲市场之外，因此应该被视为一种特殊情况。暂停对整个航季的要求，减轻航空公司运营其分配时刻80％执行率的负担。 

　　3月5日，英国运输部长格兰特·沙普斯（GrantShapps）写信给机场协调有限公司ACL，要求中止时刻该规则。由于2019-nCoV，航空需求减少了，但是航空公司被迫乘坐一些“幽灵航班”以避免丢失其航班时刻，这不符合行业，乘客或环境的利益，必须避免。 

　　3月5日，欧洲机场协调人协会发表声明，根据一些航空公司提出的要求，考虑将其在冬航季剩余时间和整个S20夏航季中取消航班作为不可抗力来确定其航班的历史优先权。欧洲机场协调人协会的收到几家航空公司的要求，考虑由于2019-nCoV爆发导致各个目的地的旅客预订量突然减少，他们无法控制相应时刻系列的历史优先权。即使欧洲机场协调人协会成员完全了解各种类型的航空公司目前所面临的不利经济形势，这导致他们要么取消航班，丧失其宝贵机场时刻的历史优先权，要么以极低的客座率飞行（从经济或环境角度考虑毫无意义）。当前版本的《欧盟时刻管理条例》，并未赋予欧洲机场协调人协会成员自行决定是否可能放弃使用“不用就作废”规则做出决定的能力。 

　　有观点人为，有必要对《欧盟时刻管理条例》进行修订，这项修正案需要得到欧洲理事会和欧洲议会的批准，至少需要几周的时间才能完成，并且主要涵盖2020年夏航季的整个或部分时间。如果欧洲委员会也将修正提案案中与当前2019/2020冬航季结束有关的“不用就作废”规则纳入豁免提案，则欧洲机场协调人协会协调人将实施并将考虑欧盟委员会修订提案所涵盖的所有航班取消，以确定当前冬航季航空公司的历史优先权，以免影响2020/2021年冬航季航班计划的准备工作。 

　　四、随着疫情加剧，欧盟各方态度趋于统一 

　　3月9日，欧洲机场协调人协会再次发表声明。 

　　欧洲机场协调人协会解释协调人既不能就80/20要求的一般豁免做出决定，也不能解释时刻管理条例规定的例外情况（第10章第4条），包括目前由2019-nCoV爆发引起的危机。欧洲机场协调人协会提醒说，如果监管机构决定对“不用就作废”的要求给予豁免，则有必要对法规进行修订。在过去，SARS爆发、911恐怖袭击以及全球金融和经济危机都是如此。 

　　欧洲机场协调人协会成员承认，由于航空公司在不断增长的市场上面临的2019-nCoV突发事件，旅客预订量突然下降，并对以下问题表示关注： 

　　a)一些航空公司不相信他们不会失去下一个同航季的历史优先权，可能会运行客座率极低的航班，这在经济和环境上都不是一个好的解决办法。 

　　b)如果航空公司仍然取消其航班，并承担失去其历史优先权的风险，则取消常常是一周又一周进行的，并且在可能的情况下无法有效地重新分配相应的机场时刻。 

　　c)在当前市场出现重大混乱的情况下，如果不放弃“不用就作废”，航空公司可能会失去其历史优先权。尽管随后的时刻重新分配将符合时刻机动性的需要，但在2019-nCoV爆发后，有关机场的航线网络结构以及向乘客提供的航线和服务类型可能会发生重大而持久的变化，这可能不符合需求的正常演变。 

　　基于这些原因，并考虑到目前绝大多数市场受到严重影响，欧洲机场协调人协会成员认为，欧盟监管机构应紧急启动对欧盟时刻条例的修订，授权协调人将已被航空公司取消的时刻视为时刻系列的一部分，用于确定有关航空公司的历史优先权时使用。 

　　欧洲机场协调人协会成员认为，应在现阶段批准对欧盟时刻条例的“不用就作废”规则予以普遍豁免。监管机构应在2020年5月底前，根据航空公司提供的支持数据，做出延长豁免期限的决定。 

　　3月10日，欧盟发布新闻稿，说明即将制订临时措施。 

　　2019-nCoV疫情对国际和欧洲航空业产生了重大影响。这种情况每天都在恶化。预计未来几周流量将进一步下降。该措施将对欧洲工业和环境都有帮助。它给整个航空业，尤其是较小的航空公司带来压力。通过避免所谓的“幽灵飞行ghostflights”来减少排放，所谓的“幽灵飞行”使航空公司几乎空着飞机飞行以保留其时刻。欧盟委员会将很快通过一项提案，以修订《欧盟时刻管理条例》。然后，该修正案需要得到欧洲议会和欧盟理事会的批准。 

　　五、针对欧盟举措，各方均积极回应 

　　欧洲委员会（EC）主席乌尔苏拉·冯德莱恩（Ursulavonder Leyen）通过官方Twitter宣布，欧盟委员会将加快暂时放宽对欧盟航班时刻的管制，以促进航空公司在客流量下降的情况下保持时刻的能力。这些提议将避免空飞机的运行用于保留时刻目的，从而减轻航空业，尤其是小型航空公司的压力，并缓解环境压力。危机对欧洲和国际航空业产生了“重大影响”，局势正在“迅速恶化”，旅客运输量预计将继续下降。 

　　欧盟危机管理专员JanezLenarcic接受路透社采访时表示欧盟委员会正在“研究”针对冠状病毒爆发的欧盟航班规章的修正案。 

　　欧洲航空公司协会（A4E）通过A4E官方推特账户转发的欧洲议会议员签署的一份致欧盟委员会的联合声明，同意欧洲航空公司“迫切需要”临时豁免权，以管理冠状病毒（2019-nCoV）爆发的影响。该声明认为，放宽航班时刻规定将避免“幽灵飞机以巨大的环境和经济代价飞行”。A4E认为，欧洲委员会采取的任何行动“必须通过欧盟理事会和欧洲议会加快”。 

　　ERA支持欧盟委员会暂时放弃80％时刻规则的决定。ERA感到高兴的是，监管机构已考虑到航空公司当前的负担，并在这些特殊情况下暂时免除了备受批评的80％的航班时刻执行规定。 

　　ACL对欧盟委员会的宣布表示欢迎，该委员会宣布将提议立法以暂时缓解不使用时刻的问题。在详细提案发布之前，ACL将继续在《时刻管理规定》中应用其当前的缓解政策。 

　　IAG（国际航空集团）表示，在过去的紧急情况中，欧盟发出的这一信号一直是时刻协调人放宽80/20时刻规则的绿灯。我们希望ACL能够迅速采取行动。 

　　六、美国采取豁免措施，并要求对等豁免 

　　3月11日，FAA发表声明，暂时放弃了在美国机场的最低时刻使用要求，以帮助因冠状病毒而取消航班的航空公司。 

　　美国联邦航空局（FAA）取消了到2020年5月31日为止影响航班的美国和外国航空公司80％时刻执行率的要求。这样做，FAA期望外国承运人在其本国的机场向美国承运人提供互惠救济，并可决定不给予其本国管辖权不对等的外国航空公司豁免 。该机构将继续监控冠状病毒对出行需求的影响，并可能根据情况调整这一豁免。美国联邦航空局将尽快通知航空公司任何延长豁免期的决定。 

　　美国联邦航空局（FAA）在联邦公报中发布的对时刻使用要求的豁免适用于约翰·肯尼迪国际机场（JFK）、纽约拉瓜迪亚机场（LGA）和罗纳德·里根华盛顿国家机场（DCA）。此外，在美国其他四个机场，联邦航空局有一个正式的航班计划表审查和批准程序，芝加哥奥黑尔机场（ORD），纽瓦克机场（EWR），洛杉矶机场（LAX）和旧金山机场（SFO）。 

　　到2020年5月31日，联邦航空局将在未来制定航班时刻表对因冠状病毒而取消的航班给予豁免。 

　　七、对我政策层面的思考与建议 

　　受到疫情影响的因素，这次我国民航相关部门非常及时地采取了豁免行动，获得了国内外各界广泛的认可与肯定。尽最大程度减少了航空公司的损失。相比之下，欧洲则显得动作较慢，一方面是固有体制、法律规定所致，造成没有任何一方有行使这样权力的权限，另一方面也与欧洲航空界部分领导对疫情严重性认识不足所致，一定程度耽误了决策的速度。造成航空公司“幽灵航班”事实存在。 

　　美国在宣布豁免措施的同时，还强调了其他国家的对等豁免，否则美国也会对该国家的航空公司对等采取不豁免政策。 

　　由于中国已经成为全球第二大航空市场，随着本次疫情的阶段性发展变化，我国相关部门可及时总结、收集各方经验教训，及早制定紧急状态下时刻政策的应对、响应方案。同时及早谋划2020年冬航季与2021年夏航季历史时刻工作。（作者：郭亚妮 广东省机场管理集团有限公司） 

　　参考文献 

　　[1] 世界航班时刻准则[S]. 2017. https://www.iata.org/policy/slots/Documents/wsg_8_chinese.pdf 

　　[2] Commission proposes measures to ease impact of the COVID-19 outbreak on the aviation industry and the environment [S]. 2020. 

　　https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_20_431 

　　[3] Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EEC) No 95/93 on common rules for the allocation of slots at Community airports