摘要：2020年初，一场突然爆发的“新冠肺炎”疫情对世界经济造成了巨大冲击。随着严格的旅行限制和预期全球经济衰退，全球民航业遭受到史无前例的巨大挑战。中国政府率先推出民航扶持政策，力促民航业稳定发展。随后，美国、澳大利亚、巴西、新西兰等多个国家也推出重大支持措施来拯救面临严重流动性危机的民航业。本文通过对中外拯救民航业的政策进行对比分析，以期取长补短，为我国民航主管部门进一步完善有关民航支持政策提供有益的借鉴。 

　　2020年初，一场突然爆发的“新冠肺炎”疫情对世界经济造成了巨大冲击。随着严格的旅行限制和预期全球经济衰退，全球民航业遭受到史无前例的巨大挑战。目前全球取消4万个航班，75%的航空公司资金只够生存三个月。3月24日，国际航空运输协会(IATA)发布最新的分析报告，全球航空运输客运收入预计将下降2520亿美元，比2019年下降44%， 2020年全球航空客运运输需求(按客运公里数计算)预计比2019年下降38%。根据国际运输协会预测，预计有75%的航空公司的现金流支撑不过3个月，如果疫情持续到5月，大多数航空公司或将会在5月底破产。面对严峻的行业发展困境，全球三家主要航空联盟——世界大同航空联盟、天合联盟、星空联盟发布联合声明，呼吁各国政府采取行动，帮助全球航空业应对“史无前例的挑战”，国际航协(IATA)理事长兼首席执行官亚历山大·德·朱尼亚克先生积极呼吁世界各国政府快速行动，提供财务救助以避免流动性危机。中国政府勇于担当，率先推出五个方面十六条政策措施，力促民航业稳定发展。随后，美国、澳大利亚、巴西、新西兰、卡塔尔、哥伦比亚、瑞典与丹麦、挪威、芬兰、中国香港等多个国家也推出重大支持措施来拯救面临严重流动性危机的民航业。本文通过对中外拯救民航业的政策进行对比分析，以期取长补短，为我国民航主管部门进一步完善有关民航支持政策提供有益的借鉴。 

　　一、目前国内外已出台的民航业纾困政策 

　　（一）目前我国推出的民航业纾困政策 

　　为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，按照“保安全运行、保应急运输、保风险可控、保精细施策”的工作要求，积极应对新冠肺炎疫情对民航业的影响，切实为民航企业发展纾困，精准有序推动复工复产，3月9日，民航局正式出台了《民航局关于积极应对新冠肺炎疫情有关支持政策的通知》（民航函〔2020〕145号）。《通知》提出实施积极财经政策、积极推进降费减负、加大基础设施投资、促进航空运输发展、优化政务服务工作等五个方面十六条政策措施，促进民航业稳定发展。 

　　1、实施积极财经政策 

　　落实免征航空公司应缴纳的民航发展基金等优惠政策，对疫情期间国际航空运输和国务院联防联控机制部署的重大运输飞行任务给予资金支持政策，对执行疫情防控任务的通航企业给予补贴等。 

　　2、积极推进降费减负 

　　免收国务院联防联控机制部署的重大运输飞行任务相关收费，明确对于政府管理的机场、空管、航油等收费项目适当降低收费标准，对于市场调节的收费项目鼓励相关单位适当降低现行收费标准。 

　　3、加大基础设施投资 

　　支持民航发展基金补助相关单位紧急购置或开发应对疫情的 

　　专用固定资产设施设备，支持重大建设项目科学有序开工复工，落实现行民航发展基金政策，更好支持航空公司提升安全能力，支持空管、信息、供油等关系国家、行业和公众利益战略性基础设施规划建设，加大政府资金支持力度等。 

　　4、促进航空运输发展 

　　实施灵活的运力引进政策，优化航线航班许可管理，积极出 

　　台适应航空公司恢复生产需求的换季航班时刻政策，积极支持并协助航空公司恢复国际航线等。 

　　5、优化政务服务工作 

　　调整行政审批工作方式，采用网上办理、非现场办理等形式， 

　　转变监管方式，充分运用非现场监管等新型监管方式，提升监管效能。 

　　（二）目前国外推出的民航业纾困政策 

　　从目前掌握的世界有关国家出台的民航业纾困政策看，国外政府援助航空公司主要采取四种方式：一是政府注资入股；二是由政府或中央银行向航空公司提供贷款、贷款担保及公司债券市场支持；三是减免税收；四是收归国有，具体如下： 

　　1、美国政府“注资入股+贷款担保” 

　　3月27日，美国总统特朗普正式签字向因疫情陷入困境的航空企业提供250亿美元直接经济援助及250亿美元的贷款担保，相关航空公司可以在10天内收到首笔拨款。有知情人士称，美国政府将入股航空公司，作为250亿美元直接拨款的交换条件。目前美国三大航的股份主要由机构投资者持有，最大股东持股比例在10%-16%之间，根据本周五收盘时的股价，这些股份的价格各自都在20亿美元上下。而美国财政部对单家公司的现金援助，均已达到目前最大股东所持股份价格的两倍以上，如果财政部要求入股，这意味着美国政府未来将成为三大航的最大股东，持股比例有望超过20%。根据最终通过的法案条款，航空公司可以索要相当于去年4月1日至9月30日之间员工薪水总额的拨款，因此三大航空公司（美联航、达美航空、美国航空）都有望获得40亿-60亿美元的拨款，直接资金将被航空公司用于支付人员工资、维持原有运营规模和偿还短期债务。 

　　2、瑞典和丹麦政府提出“贷款担保” 

　　3月17日两国政府宣布，将为“对斯堪的纳维亚半岛出行非常重要”的北欧航空提供价值30亿瑞典克朗的信用担保，确保它能在商业银行拿到贷款。 

　　3、澳大利亚政府“减免税收” 

　　3月18日，澳大利亚政府宣布将为国内航空公司减免约7.15亿澳元的税费，向航空公司退还及取消航空燃油税、航空服务费、国内及地区航空安全费，单退款就达到约1.6亿澳元。 

　　4、英国和意大利采取“收归国有” 

　　据法新社报道，意大利政府有意将破产的意大利航空公司重新收归国有。意大利政府在16日晚公布的法案中说，政府将创建一个由经济财政部完全控股的新公司，或者由一家公营部门占多数股份的新公司，来接管意大利航空公司。同时据外媒报道，英国政府也正在考虑斥资数十以英镑用于收购英国航企的股权。 

　　二、中外民航纾困政策的对比分析 

　　（一）从出台政策的着眼点看，我国重在“管长远”，外方重在“管当下” 

　　针对疫情期间我国航空公司面临的流动性不足的困难，我国政府从民航业未来的持续健康发展出发，即提出了在“实施积极的财经政策、积极推进降费减负、促进航空运输发展”等三个方面采取“救急政策”，还着眼于长远，在“加大基础设施投资、优化政务服务工作”等二个方面出台支持政策。但反观欧美澳等国政府，制订政策的出发点重在缓解本国航空公司当下所面临的流动性危机，政策的基调重在“应急救助”，对于运输政策调整、航线行政审批、完善基础设施等间接环节不予改变。 

　　（二）从出台政策的涉及面看，我国重在“综合施策”，外方重在“头痛医头” 

　　我国推出的“五个方面十六项政策”涉及民航局及各地监管局、航空公司、机场、空管、信息保障部门等“民航产业链”各单位，上下联动，共同努力，最大程度支持我国航空企业“轻装上阵”，渡过难关。但欧美澳等国政府为避免干预其他航空企业的正常经营，对机场、空管、油料、信息等相关保障企业的收费减免政策不予要求，政策的涉及面相对较窄。 

　　（三）从政策的实施方式看，我国侧重于“政府直补” ，外方侧重于“市场化支持” 

　　从实施方式看，我国对航空企业的扶持方式重在“政府直补”。在疫情防控期间，我国中央财政对国际定期客运航班以及按照国务院联防联控机制部署执行重大运输飞行任务给予资金支持的政策；充分利用现行补贴政策，对执行疫情防控任务的通用航空企业给予支持。例如：中国民航局和财政部对疫情期间不停航和复航的国际航班给予航线奖励。奖励标准分成两档：共飞航班每座公里0.0176元，独飞航班每座公里0.0528元。以上海浦东—伦敦希斯罗为例，这条航线有两家及以上的航空公司执飞的话，航空公司将获得约10万元人民币奖励，如果单一航司执飞，那么该航司被奖励约30万元人民币。 

　　但从美国、瑞典及丹麦政府出台的援助政策看，欧美澳国家重在通过注资入股、政府贷款担保等“市场化”操作手段来扶持航空企业。例如美国政府采取“注资入股”方式来支持美国航企顺利渡过“流动性危机”。这种方式此前在2008年金融危机时已有先例。2008年至2009年金融危机期间，美国财政部共向陷入困境的通用汽车公司注资495亿美元，收购了60.8%的股份。经过政府救助和重组，通用汽车的经营逐渐改善，之后政府开始抛售股份。直至2013年12月9日出售完毕，美国政府在救助通用汽车项目上共损失超过100亿美元，救助时间长达五年。此种援助方式有以下三点好处： 

　　1、将政府的救援资金转化为航空企业的股权，增强政府对航空企业的话语权，让航空企业在疫情特殊时期更好地参与抢险救灾等社会公众利益服务中。 

　　2、政府后期可通过股权出售将投入的援助资金予以收回，并有可能获得一定收益。 

　　3、政府可站在股东地位对注资入股的航空企业提出“高管限薪”及“减少裁员”等要求，进一步规范受援航空企业的经营行为。 

　　 三、对进一步优化调整我国民航纾困政策的建议 

　　目前，我国的疫情高峰期已过，但境外疫情仍处在爆发蔓延期。从3月份数据看，国内航班量已开始明显恢复，二线机场航班量同比已回升至80%，根据国际航协的最新报告，我国民航已初现“触底反转”迹象，中国民航将在世界民航业率先走出“谷底”。面对新的发展形势，建议我国民航主管部门应审时度势，及时优化调整现有民航纾困政策，在疫情危机中寻找发展先机，具体如下： 

　　（一）加强对国际航空货运的扶持 

　　目前，受国际客运航班量锐减的影响，我国国际航空货运运能严重不足。3月24日，国务院召开会议，要求大力支持各种所有制航空货运市场主体发展。建议出台航线奖励政策支持我国航空货运企业大力拓展国际货运航线，特别是对“客改货”航线要给予航线补贴支持，进一步提升我国国际航空货运能力，满足我国企业对外出口的需求。 

　　（二）加强对机场企业的扶持 

　　我国的机场企业在疫情期间也遭受到较大冲击，面临现金流流动性不足的压力。在支持我国航空企业恢复运营的同时，对陷入经营困境的机场企业也要给予一定的资金支持，帮助我国的机场企业维持正常的运营。 

　　（三）加强与旅游业、酒店业等相关服务业的政策协同 

　　当前，我国民航业、旅游业、酒店业等受疫情影响较大的相关服务产业均面临产业复兴的重任。建议民航主管部门应加强与文化旅游部门的政策协同，形成政策合力，推动民航业尽快复苏。 

　　（四）支持航空公司开展境外股权并购，拓展国际市场 

　　在此次疫情中，中国政府勇于当担，积极采取有力措施抗击疫情，并在我国疫情得到控制后主动协助意大利、西班牙、塞尔维亚、伊朗、伊拉克等国抗击疫情，在国际上赢得了广泛的赞誉。我国应抢抓这一有利的国际环境，科学研判世界民航发展变局，出台政策鼓励我国航企通过购买股权等方式积极入股境外航空企业，开辟国际市场。 

　　“新冠肺炎”疫情对我国民航管理部门也是一场大考，要求我们准确研判国际民航发展趋势，及时制订行业发展策略，为我国航空企业尽快走出“低谷”，“化危为机”提供有力的政策支持。（作者：刘锐 湖北机场集团有限公司）