摘要: 2019年5月13日，冯正霖局长在民航局召开的月度安全运行形势分析会上，提出为监察员“加压、减负、撑腰、充电”的要求,其中，“撑腰”提出的主要原因是作为一线监察部门的监管局和监察员在行政执法过程中会遇到各种问题，导致经常需要上级部门要给与各方面的支持。本文通过对目前民航安全监管所遇问题的分析，提出要进一步增强监管局的威信，提升监察员的执法水平，减少对上级部门“撑腰”的需求，对民航基层单位下一步的工作开展有一定的借鉴意义。 

　　关键词：民航  监管局  撑腰   

　　党的十九届四中全会作出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决定。推进民航行业治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。当前，中国民航正处于从民航大国向民航强国迈进的关键时期，民航业发展规模越来越大、发展需求越来越高，这些均对监管质量和效率、民航监察员执法水平和能力提出了更高的要求。 

　　2019年5月13日，冯正霖局长在民航局召开的月度安全运行形势分析会上，提出为监察员“加压、减负、撑腰、充电”的要求（以下简称“八字要求”），要求进一步优化监察员资质管理，加强监察员能力培养，完善“行业之治”。 

　　目前全国民航系统上下都在组织学习相关文件精神，深入研讨交流学习心得体会，认真研究贯彻落实措施，本人对彻落实“八项要求”中的“撑腰”也有一些思考。 

　　一、为什么需要“撑腰” 

　　冯正霖局长指出，面对行业发展的新形势，监管局安全监管工作不适应的情况日益突出，距离民航高质量发展对安全工作的要求还有一定的差距，监管能力和监管效能还需要进一步提升。作为一线监管部门，代表国家行使监督检查的权利，为什么还需要得到上级领导部门的“撑腰”呢？我认为主要是有以下几个原因： 

　　（一）监管“权威性”不够情况突出 

　　近年来，各地监管局民航安全监管的一线机关，面对的辖区企事业单位越来越多样化，而多年来民航系统内部已经形成了千丝万缕联系。尤其是作为民航领头企业的国企和事业大内，面临着外部经营盈利和内部管理不协调的双重压力，机关行政化、官僚化现象严重，目前部分国企领导干部对“行政级别”还有惯性思维，使一线监察员在行政监管的过程中容易出现监管局的“权威性”不够的现象，监察员的一些秉公执法行为，有时会受到来自规格更高的企事业单位、地方政府，甚至管理局或民航局机关的干扰，影响了监管效能。 

　　（二）监管局内部管理风险逐渐积聚 

　　民航安全形势使得如何使安全隐患有效“去存量、缓增量”成为监管局面临的重大课题。但另一方面，监管局内部管理风险逐渐积聚，如何提升监管局监管效能需要解决的首要问题。具体表现在：监管工作质量较低。根据SES系统统计，部分监管局检查发现问题率仅为2%甚至更低，大量监管人力资源浪费在劳动密集型的低效监管活动中。监管人员流动较大。鉴于目前民航业发展迅速，监管局待遇相对较低，不时会有监管局骨干力量离开监管队伍，他们的离开使得监管队伍的平均能力水平有所降低，加之监管的系统化程度不高，“大飞标”“大机场”的协同监管格局还未有效建立起来。管理存在薄弱环节。部分内控制度没有落到实处，对监管工作和内部建设造成不利影响，如在通航管理方面，多次有相对人投诉举报到纪检部门，部门监察员被谈话函询，致使部分监管员在监管过程中更容易束手束脚。 

　　（三）监察员自身素质亟待提升 

　　俗话说：打铁还需自身硬，无须扬鞭自奋蹄”。目前，我国民航新进监察员中大多没有行业背景，缺乏对行业全貌的基本把握和对运行特点的深刻理解，对规章条款和监管要求的理解不够精准，在监管执法中缺乏综合分析、系统把脉的能力，导致监察员的监管能力普遍存在较为突出的短板和弱项。部分老监察员监管能力有待提高，一线监察的执法技术、检查技巧欠缺，监察员从组织、系统角度发现问题的能力有待加强。 

　　当前，针对监察员的培训体系还存在许多亟待解决的问题，比如培训大纲不统一、不规范，培训课程体系不科学、不合理，培训资源不集中、不精准，培训形式单一、缺乏实训等。除了上述因素外，有些监察员使命意识不强，担当意识不足，存在对职责定位存在模糊认识、安全警觉不高，工作状态不佳、思想懈怠或忙于事务不见实效问题，监管工作质量不高，存在一定畏难情绪问题。 

　　（四）没有“为”导致没有“威” 

　　    作为监管来讲，只做到了“自身硬”还是不够的。正如冯正霖局长所说的“有为才有威”，只有敢于监管、严格监管、依法监管、公平公正的监管，使被监管者心服口服，才能树立起监管的权威。只有压实了监管职责、减少了职责外负担、提升了监管能力，监察员的监管权威自然就树立起来了，腰杆自然也就硬起来了，也就做到为监管履职尽责“撑腰”了。 

　　（五）民航发展衍生风险持续增加 

　　目前，一些单位如国货航混改工作正在稳步推进，其所承担的国航代理人管理、腹舱安全管理等职责也将交还国航相关职能部门，由此带来国货航、国航内部管理均将发生较大变化。海航经济压力对旗下各公司运行的严重影响、135公司的经营进入寒冬（已有4家申请停止运行，3家实际停止运行）、首都机场在转场后面临的大修和改造，均是民航安全在持续增加的风险。另外，民航业内91部公司发展迅速，在发展中产生的风险与社会稳定要求也存在一定冲突。 

　　二、怎样减少“撑腰”需求 

　　民航局党组提出“八字要求”和相关配套措施是对基层监管局和广大一线监察员的高度重视和亲切关怀，是对监管局监察员开展安全监管工作的巨大支持和鼓舞。那么，监管局和一线监察员要怎样才能减少对上级“撑腰”的依赖呢？： 

　　（一）加强思想政治引领，强化职责使命意识。 

　　安全监管是民航行业管理的重中之重，是民航监管局政府职能的首要之责，是法律授予民航监察员的神圣职责，恪尽职守、一丝不苟地行使好民航安全监管的职权，也是我们广大监察员义不容辞的责任。监管局要持续不断加强全员思想政治教育工作，以“安全监管是民航监管局的立局之本，履职尽责是对监管局监察员的基本要求”教育全体监察员时刻严格要求自己，努力践行当代民航精神。充分发挥党建工作引领作用，开展监察人员政治意识、大局意识、使命意识、责任意识教育，围绕对监管工作的深刻认识开展大讨论，切实增强贯彻落实习近平总书记对民航安全工作系列重要批示指示精神的自觉性、责任感和使命感，将全体人员的思想凝聚到如何落实监管责任，履行监管职责上来。 

　　（二）加强学习交流，提升监察能力。 

　　进一步加强“三基建设”，进一步提升民航监管能力，让“三基”在监管局层面真正落地。开展监察员能力提升专项行动，注重监察员自身能力建设，加强内部培训管理，制定科学合理的培训计划，优化丰富培训内容，逐步帮助监察员养成正确的思维方式和思想方法，树立强烈的政治意识、大局意识、使命意识、责任意识。充分利用周末大讲堂等活动，加强内部业务交流研讨，不断提升监察员安全敏感性和警觉性，准确把握安全工作的基本特点、内在规律和发展趋势，进而提升监管工作的针对性和有效性。全面强化监察员的监管工作能力，掌握执法技术、检查技巧和沟通协调本领，增强从组织、系统角度发现问题、提出问题、分析问题的能力。从而达到监察员保持和更新自身专业技术能力，既包括对自身专业能力的不断提高和磨炼，也包括面对新技术、新装备、新机型技术要求而不断学习提升的适应能力。 

　　（三）明确职责任务，压实监管责任。 

　　各监管局要以提升监管效能为目标，进一步理顺明确监管局内设机构职责，防止职责交叉和监管空白，严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，牢牢守住安全底线；明确监察工作标准和要求，强调监管质量，突出问题导向，进一步提高监管工作的针对性、准确性，确保工作标准一致、工作责任清晰。研究安全监管绩效考核办法，加强对监察问题发现率和问题整改率的考核力度，并纳入对监察员年度考核指标体系，督促监察员主动提高监察效能，切实压实一线监察员肩上的岗位责任。 

　　（四）注重工作实效，力戒形式主义。 

　　1.减少事务性工作。着力注重工作实效，为一线监察员减少不合理、不必要的事务性工作负担。规范发文管理，有效减少非必要性的发文数量，科学确定文件发布规格和印发范围。压减会议数量，着力解决超时、超规格和层层开会问题，能合并套开的会议不再分别召开，参加人员范围相近的会议可安排集中召开。让监察员从文山会海、迎评迎检、材料报表中解脱出来，使监察员能够把更多的精力投入到安全监管工作中去，把更多的时间用到深入监管一线。 

　　2.升级监管手段。紧紧围绕高质量监管的质量性、效率性和创新性，不断优化监管工作标准落地见效。积极落实“双随机”、非现场监管以及信用监管等监管方式创新。大力推行企事业单位落实法定自查制度，加大对企业法定自查的检查力度，调动企业在安全管理上的主动性、积极性，推动建立企业的安全自律机制。继续检查通航监管综合管控，监管问题回头看，监管重点动态管理，信息周报及事件追踪等工作机制，探索监管创新的新手段和新方法。坚持监管工作的目标导向、问题导向和结果导向，着力提高监管手段的针对性、有效性和前瞻性。探索大型集团公司和大型枢纽机场的监管模式，试点形成“大飞标”“大机场”监管机制，开展安全信息和监管信息整合运用，减少工作层次、提升监管效率。 

　　当然，在诸如法规规章建设等方面，上级单位要为监管局严格执法提供支持依据，对于监管局在一线执法中发现的标准不完善、罚则缺失等问题，有关部门在修订规章时要予以改进。监管局在监管执法中遇到模糊或不明确的问题，上级领导要及时给予相应的政策指导和解读，帮助监管局准确理解政策意图、把握工作标准，让监察员更好地履行监管职责。 

　　从本质来讲，民航局“八字”要求是一个整体，相辅相成，互相补充，互相促进，缺一不可，加压是压实监管责任，减负是减少职责外负担，撑腰是树立监管权威，充电是加强监管能力建设。在工作中，每位监察员都应该以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧扣民航局党组“加压、减负、撑腰、充电”要求，以问题为导向，抓重点，补短板，强自身。 

　　总之，各地监管局、各监察员要不断提升专业和个人素质，在工作实践中通过严格监管、依法监管、公平公正的监管，使被监管者心服口服，让监管局的威信“竖”起来，让监察员自己的腰杆子“硬”起来，让辖区监管单位“听”起来，让“撑腰”变成“伪命题”，让监管局和一线监察员为推进民航治理能力现代化，助力行业安全可持续发展和民航强国建设贡献更大力量。（作者：谢瑞天 民航华北地区管理局） 

　　参考文献：冯正霖局长在2019年5月份民航局安全运行形势分析会上讲话