摘要：自2011年，民航局提出“通勤航空”的概念，在内蒙古部分地区建设通勤机场网络运行区域航空运输航线以来，为满足偏远和交通不便地区的基本出行需求，先后在内蒙古、新疆、云南、青海等省区开展通用航空短途运输试点，积累了宝贵的经验。随着通用航空短途运输运营规模、服务地区和乘客数量不断增长，在对偏远地区提供航空运输服务的同时，也显现出在机场保障、乘客服务和补贴办法等方面的问题。本文对我国通用航空短途运输的运营现状进行了全面的梳理总结，在深入剖析问题和分析市场需求基础上，提出了促进通用航空短途运输业务更好为我国偏远地区提供航空交通服务的政策建议。 

　　2016年，国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中提出“强化交通服务，发挥通用航空‘小机型、小航线、小航程’的特点，满足偏远地区、地面交通不便地区人的出行需求”^[1]后，在以通用航空运营企业为主体、民航局和地方政府的共同支持下，我国通用航空短途运输服务地区不断扩大，参与运营企业数量、参与运行航空器、航线和运送乘客数量快速增长。 

一、通用航空短途运输的定义和要求

　　（一）基本定义 

　　按照《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》（以下简称“办法”）中关于通用航空短途运输的概念的表述“通用航空企业使用30座（含机组）以下的民用航空器开展的定期载客运输飞行服务活动”^[2]，且对单一航线距离提出了“短途运输航线距离原则上不超过500公里”的要求。 

　　（二）运营资格 

　　《办法》中对于从事短途运输等业务的通用航空企业提出了包括经营和运行许可、航空器、保险和安全运行记录的相关要求，具体包括：经营许可方面要求企业需持有通用航空经营许可证，且许可证载明的经营范围包含载客类的经营项目；运行能力方面要求企业具有至少两架符合民航局适航管理规定且具有标准适航证的民用航空器和通过民航局规定的定期载客飞行运行种类的运行合格审定。 

　　（三）市场要求 

　　对于运行通用航空短途运输企业可自主选择航点，确定航线，原则上不得进入公共航空运输企业正在经营的定期载客运输市场（但不包括先于公共航空运输企业进入的市场），同时要求短途运输售票不能进入公共运输航空售票系统。 

　　综合看，《办法》规定了通用航空短途运输航空器载客数量、航线距离、市场控制和企业资质的要求，按照CCAR135部相关要求运行，确立了通用航空短途运输 “小机型、小航线、小航程”的运行特点。 

二、我国航空短途运输运行现状和问题

　　按照现有航线分布和运行情况来看，通用航空短途运输以在我国偏远、地面高速交通不发达地区和海岛地区运行为主，少数是在经济发达且地面交通压力大的城市实现空中便捷的商务往来（这一部分本文不做讨论）。 

　　（一）运行现状 

　　1. 运行规模 

　　截止2019年底，我国在运行的通用航空短途运输航线共计47条，全年运输旅客63508人，参与运行航空器40架，参与运营通用航空企业11家，飞行13019.38小时。航线数量相比2018年的增长2.35倍，运送旅客数量增长2.45倍，市场规模快速增长。 

　　2. 分布特点 

　　现运行的47条航线中，30条航线分布在华北的内蒙古、西北的宁夏和青海、西南的川南和云南、新疆地区运行，占航线总数的64%，其余17条在华东和中南地区的沿海岛屿地区。区别于过去通用航空短途运输航线仅在省内运行，2019年全国有10条短途运输跨省界运行，占航线总数量的21%。 

　　3. 使用机型 

　　我国在用于通用航空短途运输机型共8种40架，以美国产塞斯纳208（14架，占35%）、豪客比奇B300（5架，占13%）、大棕熊Kodiak100（6架，占15%）和瑞士产皮拉图斯（P-12，7架，占18%）为主，同时有2架国产运12（Y12）参与运行。现有机型中单次载客数量在10-12人左右。受高原和高高原地区运行航空器需要增压仓的实际需要，目前青海省花土沟、格尔木和德令哈三个支线机场之间的短途运输航线使用普遍用于公务航空飞行的B300型飞机，相对单座运行成本较高。 

　　4. 保障机场 

　　2019年，民航局印发了《关于加强运输机场保障通用航空飞行活动有关工作的通知》，对运输机场保障通航飞行的地面服务、收费标准、空管运行等方面工作做出明确要求和规定^[4]，提升了的运输机场保障通用航空运行的积极性。我国现有通用机场集中在东北、中南等工农林作业集中地区，而短途运输需求大的西北、西南、新疆地区通用机场数量少，短途运输航线以在支线机场之间和支线-通用机场之间运行为主，共34条，占现有航线总数的72%（其中，支线机场之间18条占38，支线通用机场之间16条占34%）其余为通用机场之间的5条、占比11%，另有一端起降机场的干线连接支线机场航线5条、占比11%，干线连接通用机场的航线3条、占比6%。 

　　总体来看，目前在运行的通用航空短途运输航线中，华北的内蒙古和新疆运行时间最长，数量最多，支线机场之间和支线-通用机场之间的通用航空短途运输航线占比最大，对满足偏远地区人民航空运输需求、连接主干航空网络起到了特别重要的作用。 

　　（二）存在问题 

　　1. 通用机场网络建设不足 

　　我国通用机场规划和建设进程成绩显著，在2019年全国通用机场数量首次超过了运输机场，但建在偏远、地广人稀地区的通用机场数量有限，现有短途运输航线有近四成在支线机场之间运行，按照目前通用机场规划建设均有地方政府负责的要求，区别于经济发达地区社会资本投资建设通用机场热情高涨，偏远地区为满足公共服务的通用机场难以落实以社会资本为主的建设主体，地方政府不具备建设和保障运营通用机场的资金基础和专业能力，导致通用机场规划建设进程滞后。 

　　2. 满足运行规定的通用航空器机型选择少 

　　按照“使用30座（含机组）以下的民用航空器”运行通用航空短途运输的要求，目前在使用的航空器中以美国产塞斯纳208和豪客比奇B300、国产运12（Y12）、瑞士产皮拉图斯（P-12）为主，单次运行载客量均在10人左右，能够符合载客30座以下且具备我国适航要求的航空器几乎没有合适的选择，可用机型座位数少带来的运营成本高、地方政府补贴额度大、负担重的问题尤为明显。以国际上普遍用于基本交通服务空客ATR42型号航空器为例，最经济座位安排也有40座，在我国需要按照大型公共运输飞机（CCAR121）进行审定和运行。 

　　3. 缺少旅客服务和权益相关行业规定要求 

　　现有针对通用航空短途运输的运营要求中，对旅客服务相关的服务质量、航班正常、保险、投诉应对和事故处理等均没有明确的要求，在运行中出现问题时，目前针对旅客投诉由地区管理局通用航空处进行处理，没有处理的依据和具体的标准。 

　　4. 现有“包干”式补贴地方政府压力大 

　　由于目前通用航空短途运输运营不在我国基本航空服务体系范围内，且按《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发[2019]33号）中对于交通运输领域责任划分规定，“地方政府负责通用机场的建设、维护、运营等具体事项的执行实施（民航局及其所属企事业单位所有的通用机场除外），承担相应支出责任”^[5]，现有的通用航空短途运输航线基本均由运营所在地方政府承担补贴扶持，且大部分短途运输航线采用“包干”式对航空公司进行补贴，对原本财政水平并不宽裕的地方政府造成了负担，存在停补贴即停飞的问题。 

三、我国偏远地区航空短途运输的实际需求

　　在我国，通用航空短途运输在地广人稀且交通不便地区发挥了高效连接主要交通节点的交通网络“毛细血管”作用，特别是在西北大部分地区、西南部分山地高原地区受地形环境和气候条件的影响，地广人稀的地域面积占全国总面积的30%，在这些地区与其它交通方式相比，通用航空短途运输具有以下优点： 

　　基础建设成本低。相比其它地面高速交通基础设施建设，单个通用机场的建设成本仅约等于3-5公里高速公路或1-2公里高速铁路投资。 

　　受地形地质限制较小。通用航空短途运输作为建立连接两地空中路径的交通方式，除机场要求具备符合航空器运行的净空条件以外，基本不受地面条件限制，尤其在山地地貌发达、海岛分布密集的地区更利于短途运输发挥其自身优势。 

　　运行成本低、安全性好、适用灵活。我国华北内蒙古地区、西北大部分分地区、西南山地高原地区、新疆和东南沿海岛屿广泛分布着人口总量小、交通需分散的市县，不具备建设支线机场的人口和经济等基础条件，规划建设高速公路、铁路的成本高，运行经济效益不理想。相比之下，满足短途运输的通用单一通用机场年运行费用仅百万元作用，航班可以按照地区市场需求规律灵活调整精确契合当地百姓出行需求。 

　　按照《国家中长期铁路网规划2016-2030》《国家高速公路网规划》中关于全国高速铁路、高速公路建设布局方案和区域连接线建设规划，结合我国民用运输机场布局规划，到2030年，新疆中南部，西藏、四川西北、甘肃、青海、内蒙古北部地区广泛分布着没有民用运输机场、高速铁路、公路交通链接的行政市县。 

　　表 1  全国各县到中心城市（地级市、省会城市）和运输机场（支线机场、枢纽机场）地面交通（考虑高铁）综合条件 

　　图 1  按综合交通条件的通用航空短途运输需求地区分布 

　　图 2  按人口需求规模分布的通用航空短途运输需求地区分布 

　　据此计算，到2030年全国距离航空、高速铁路、高速公路地面交通连接距离均大于3小时的人口约896万，均大于4小时的人口约546万，综合来看我国通用航空短途运输服务潜在需求人群规模在500-850万左右。按照2019年通用航空短途运输服务6.3万旅客计算，该项航空运输业务服务覆盖全国需求人群总量不足1%，市场潜在需求巨大。 

四、政策建议

　　(一) 按照运行属性定义通用航空短途运输 

　　区别于我国短途运输划分在通用航空领域，美国及欧盟均将在相似基础条件地区、运行规模的航空服务定性为“商业航空运输服务”即我国运输航空服务范畴，其市场准入条件、安全运行标准、安全监管、消费者权益保护、危险品运输、责任赔偿等均与我国公共运输航空相关规定无明显差异。我国在行业管理方面，一般按照运输航空即CCAR121部、通用航空即CCAR91部和135部运行管理划定，在现有法律规章体系要求下，尚没有关于通用航空短途运输的旅客服务、保险、航班正常等与旅客权益切实相关的规章内容，且对于运行座位数的要求带来的航空器选用限制阻碍了充分发挥航空运行成本的边际效应优势，降低了运行经济效益。建议借鉴国际经验，按照通用航空短途运输对于偏远地区客货提供“运输”服务的实际划归运输航空服务范畴，在相关行业法律规章的修订工作中予以明确并配套完善与其运行特点相适应的规范性文件。 

　　(二) 交通服务类通用机场建设与全国高速铁路、公路建设规划充分对接 

　　为科学布局和建设以保障通用航空短途运输为主要职能的通用机场，相应规划应与全国中长期高速铁路和公路建设规划全面对接，在中远期没有规划建设地面高速交通系统且与最近民航、高铁、高速地面交通超过3小时以上的地区应建设以提供通用航空短途运输服务保障为主的通用机场，此类通用机场的建设应作为国家基本交通体系获得建设和运营支持。 

　　(三) 科学制定支持政策和补贴办法 

　　按照目前航线补贴办法来看，在民航局2013年发布的关于支线航空的补贴办法中涵盖了通用航空短途运输，但是要求至少一端连接支线机场。考虑通用航空短途运输服务的性质特点，虽然目前在两个通用机场之间运行的航线仅5条、占11%，但随着偏远地区通用机场网络建设完善，此类航线数量预期将不断增加，建议将此类航线纳入国家民航发展基金补贴范畴，对此类航线保障持续运行、降低地方政府补贴压力起到积极作用。同时，建议借鉴国际针对基本航空服务补贴的核算办法经验，坚持“市场主导、政府引导”原则，采取对特定区域、特定航线通用航空短途运输“中央+地方”相配合的财政支持，保证安全的基础上按照低成本优先的原则选择运行的航空公司，测算实际亏损额度进行精准有效的补贴和支持方案。 

　　(四) 完善通用航空短途运输配套管理文件和服务评价制度 

　　为完善通用航空短途运输管理制度体系，保护消费者合法权益，同时也厘清民航监察员的相应职责与监管边界，建议借鉴我国公共航空运输相关管理制度，及早制定、实施责任赔偿、消费者权益保护等规范性文件。考虑到通用航空短途运输的特殊性，按照《关于通用航空分类管理的指导意见》提出的“研究建立通用航空企业分类评价机制，完善企业信用、飞行安全、服务质量、企业责任及社会贡献等评价指标体系”的思路，建立针对通用航空短途运输运营企业的评估制度，针对企业服务质量、消费者权益保护、运行安全、社会责任进行评估，评价结果也作为行业日常监管、补贴资金申请及其他相关工作重要参考依据，评估制度作为推动企业高质量运营、丰富行业监管评价手段的重要工具。 

　　(五) 生产研发和引进并举推进适合航空器队伍建设 

　　鼓励我国航空器研发制造商开展针对通用航空短途运输适用的安全性好、经济性高、乘坐舒适度适宜的载客通用航空器，考虑到航空器研发制造和适航周期较长，短期内应积极引进国际成熟的适用型号航空器，采用自主研发和引进并举的方式加快我国偏远地区通用航空短途运输机队的建设进程。 

　　总之，通用航空短途运输已经在我国经济不发达、人口少和交通不便地区发挥了重要的交通作用，为进一步发挥其在我国航空交通网络建设中的“末端毛细血管”作用，实现偏远地区之间和与主干航空网络的普遍、高效连通，应对其目存在的航线少、航班频次不稳定、地方政府补贴压力大等问题，对其开通条件、运行要求、补贴或补偿方式进行进一步的研究，以能够更大的发挥其在特定地区的基本航空服务效用。（作者：董可 中国民航科学技术研究院） 

　　参考文献 

　　［1］ 国务办公厅.《关于促进通用航空业发展的指导意见》,国办发【2016】38号,［Z］.2016 

　　［2］ 《通用航空包机飞行（短途运输）经营管理暂行办法》，MD-135TR-TR-2015-01，［Z］.2015 

　　［3］ 《通用航空短途运输管理暂行办法》（征求意见稿) ［Z］.2020 

　　［4］ 《关于加强运输机场保障通用航空飞行活动有关工作的通知》, 民航规【2019】41号, ［Z］.2016 

　　［5］ 《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》,国办发[2019]33号,［Z］.2019