摘要： 2016年国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发【2016】38号），5年来，我国通用航空发展呈现出了空前的热度和关注度，行业规模快速增长。本文在全面总结近五年来我国通用航空发展取得成绩的同时，深入剖析了行业发展过程中存在的问题，并提出相关的对策建议。 

　　近年来，特别是“十三五”时期我国工农林业航空作业量稳步增长，飞行培训能力不断增强，应急救援和短途运输业务不断拓展，同时以空中游览、航空运动为代表的消费类业务在多个地区实现了突破发展，通用航空飞行越来越多的出现在大众视野中，引起了广泛关注。2019年我国通用航空年作业飞行首次突破百万达到107.6万小时，颁证通用机场246个首次超过运输机场数量，登记无人机作业超过125万小时，通用航空延续快速发展态势。 

一、 我国通用航空发展取得的成绩

　　（一）发展规模 

　　飞行作业总量持续增长。通用航空广泛地应用于农业、林业、牧业及渔业生产中，近年来受到无人机在农业喷洒方面的广泛应用因素的影响，农业喷洒作业量增长速度有所放缓，年均增长0.7%；工业航空基本保持平稳发展态势，年均增长8.2%，石油服务、空中巡查是工业作业的主要服务类型；包括空中游览、应急救援等消费和社会公共服务类的其他通用航空飞行保持稳定发展态势，年均增长4.8%。驾驶员培训仍然是全国通航飞行总量中占比最大的部分，约占40%左右。 

　　图 1 2018-2019年不同作业类别飞行量分布 

　　运营企业数量快速增长。通用航空运营企业数量年均增长率达到31.6%。截至2019年，全国通用航空企业共计478家，同比增幅13.3%，全年新增企业82家，其中华北、华东和中南地区新增企业数量多，占比大。 

　　图 2 2015-2019年全国通用航空经营企业数量增长情况 

　　通用机场体系建设有序推进。截至2019年，全国颁证和备案通用机场数量283个（A类、B类合计）；未颁证的起降场地199个，主要为尚未获得颁证的各类跑道型通用机场、直升机场、用于航空医疗救护的直升机起降坪以及各类高架直升机场等，在册通用机场数量首次超过运输机场。 

　　图 3  截至2019年全国各省通用机场数量 

　　其它运行保障能力持续改善。截至2019年底，国内共有运营的FBO12家，主要分布在北京、天津、上海、长沙、广州、深圳、杭州、西安等主要城市的枢纽机场，金鹿公务航空公司作为国内FBO的主要运营方在该领域的垄断经营趋势初显；已有和在建的飞行服务站超过20个，但是实际为通用航空飞行提供飞行信息服务的效果有限；专业通用航空汽油供应站129个，建有专门的油料供应设施的跑道型通用机场接近半数。 

　　专业人员队伍建设加快。我国通用航空飞行员队伍人数实现稳定增长，截止2019年经营性通用航空企业共拥有飞行员3504名。CCAR141部航校和培训机构飞行员1198名，国家政府单位（警察、海上救捞等）飞行员108名，持有私用飞行驾照1214名，航空运动类驾照1173名。其中，航空运动类和私用驾驶员执照在全行业驾驶员总量中占比明显增加，体现了近年来我国消费类和个人娱乐类通用航空市场成长加快。全国从业人员7303人中，除飞行人员外，机务人员3304人，航务人员564人，管理人员447人，空管人员59，其他人员153人。 

　　图 4 截至2019年我国通用航空从业人员数量和结构 

　　无人机领域领先发展。截至2019年底，我国已颁发民用无人机驾驶员合格证超过22645个，注册无人机超过4万个，无人机和飞手数量处于快速增长态势。从全国无人机产业分布看，以深圳为代表的中南地区引领我国无人机生产研发和应用技术发展，华东地区率先建立了民航局无人机试飞基地试点促进了区域无人机应用领域拓展，华北地区广泛应用无人机进行空中巡查业务，西北和西南地区开展了针对利用无人机进行物流配送试点，东北的传统的航空农林作业无人机替代作用明显。 

　　（二）行业管理改革 

　　通用航空行业管理深化改革，服务行业发展。民航局提出针对通用航空的行业管理按照“放管结合、以放为主、分类管理”改革对促进行业发展起到了积极作用，包括修订《民航法》取消通用航空运营企业注册先证后照的要求、修订《通用航空经营许可管理规定》等3部专门规章、“一揽子”修订了《民用机场管理条例》等11部规章中通用航空相关的45个条款，同时配套出台了64份政策文件。出台《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》，区分经营与自用业务、载客与非载客，强化载客经营类安全监管，重点保障公共利益和公众安全；建立了通航监管事项、监管人员、企业名录等清单，明确了“双随机”适用检查范围。取消了包括通用航空赴境外业务审批、通用航空器引进备案、通航短途运输售票范围限制、企业维修人员配备硬性要求、航空器设计小改的审批管理和部分航空器适航挂签要求，经营性通航飞行活动油料适航审批，改为备案制等一系列举措，通过降低人员、技术和资金门槛，扩大市场供给促进行业发展起到了积极的作用。 

　　低空空域管理改革进展实现阶段性突破。在四川省的低空空域改革试点通过设立了军民地空域协同管理机构，试点空域面积由2100平方公里扩大到目前的6700平方公里，实现在协同管理空域内的飞行活动仅需通报协同运行中心备案，扩大了通航企业的自主性，简化了飞行流程，提高了低空空域使用效率，形成更大区域的低空空域面积，充分发挥低空空域的效能和效益。 

　　基础保障体系规划建设快速推进。过去5年期间颁证通用机场数量增长了2倍，地方政府规划新建通用机场热情高，近30个省（市、自治区）制定布局规划、拟新建机场377个。《关于加强运输机场保障通用航空活动的暂行办法》的出台对运输机场保障通用航空飞行活动提出了明确要求，《低空飞行服务保障体系建设总体方案》《全国低空目视航图》《全国通用机场航空情报资料汇编》的发布和“中国民航通用航空信息服务平台”上线，为通航飞行提供目视航图和通用机场资料。 

　　2.通用航空飞行服务国家重大战略实施 

　　服务粤港澳大湾区国家战略方面。在深港开展跨境直升机航线运营，助力粤港澳大湾区综合交通运输体系建设完善，促进粤港澳市场互联互通水平提升，助力各类资源要素流动更加便捷高效，文化交流活动更加活跃。 

　　推动人才、装备等军民融合。通过畅通空军退役飞行员、维修人员进入行业渠道，扩大行业专业人才队伍，推进北斗技术产品在通用航空领域的应用，联合开辟了通用航空应急任务审批绿色通道等落实国家军民航空融合发展重大战略部署。 

　　助力“一带一路”和对外开放。向捷克等国的境外航校颁发141部训练机构认可证书，开展在航空医疗救护、短途运输、公务飞行等领域的深入交流互访的国际合作，助力国家“一带一路”战略和对外开放新格局发展。 

　　3.通用航空飞行服务社会生产建设 

　　公益性服务保障民生。截止2019年，全国运营的通用航空短途运输航线47条，覆盖中国17个省区市，在内蒙古、新疆、云南、青海等省偏远地区和部分海岛地区实现网络化组织、平台化运营，满足当地居民的基本出行需求。 

　　国家航空应急救援能力建设全面推进。通用航空在应急部的《国家应急救援航空体系建设方案》中被列为国家应急救援航空体系的社会力量；民航局与卫健委联合在全国12个省（市）开展了航空医疗救护联合试点工作，江西、山东等省出台了政府购买航空应急飞行服务的具体办法。 

　　消费类通用航空业务蓬勃发展。全国在以山水风光为特色自然风景区和沿海湾区开展了超过100个空中游览项目，逐渐形成多样化、特色鲜明的通航旅游发展格局；建成了航空飞行营地100多个，成立航空运动俱乐部200多家，在国家体育总局和民航局的协同促进下形成独具特色的飞行营地发展模式，逐步在全国示范推广。 

二、 现阶段我国通用航空发展中存在的问题

　　在充分肯定我国通用航空产业发展取得了阶段性的成绩同时也要正视发展过程中制约因素，包括促进政策效应不明显、空域使用依然不便捷、运营企业普遍盈利难、社会认知度低等新旧问题交织存在。 

　　（一）政策出台密集，协同效应不足 

　　据不完全统计，自国办【2016】38号文发布以来，民航局和其他行业管理部门密集发布了超过200个通用航空直接或相关的促进政策和标准文件，涉及行业管理、基础设施建设、试点示范建设、相关产业发展等方面，激发了行业发展热度和社会关注度。通用航空飞行场景复杂、服务行业涉及交通、医疗、应急、体育、气象、工农业等多个行业、除飞行以外还涉及不同行业的专业性操作和相应的行业管理，但不同行业管理部门之间的协同性弱导致出台相关政策带给行业发展的实际促进效用有限，通用航空“通航+”的飞行工具属性发挥不足。行业政策落地效果不理想、不同行业之间运行管理法规体系衔接少、行业发展实际效益不高的影响，行业发展的热度、关注度在近两年以来衰退明显。 

　　（二）空域改革进展缓慢，保障体系建设不足 

　　我国管制、监视和报告三类空域中，报告空域所占比例很小且未连接成片，绝大多数飞行活动还需要按管制空域报批；低空目视航线数量较少且多在管制空域划设，“有车无路”的现象依然存在。通用航空申请飞行计划申请程序虽已不断优化，但前期协调灰色地带多、实质审批时间长；计划审批和通航企业间仍未建立有效的沟通渠道，任务审批、计划申报、信息传达等不畅，不利于统筹经营；不同地区的申请流程和要求不同，转场飞行审批较为困难。 

　　我国低空飞行服务保障体系服务能力有限、通用航空器维修保障能力不足、运输机场保障通用航空飞行的积极性不高的问题明显，低空飞行服务保障、航油供给配送、航材维修等保障体系建设的商业模式不清晰带来行业保障能力难以满足各类通航飞行作业活动的需求。  

　　（三）中小企业普遍亏损，发展活力不足 

　　《通用航空经营许可管理规定》（CCAR290）将成立通用航空企业的航空器由购转租的变化，在降低企业成立门槛、增加市场主体规模方面起到了积极的作用。近年新成立企业普遍为注册资本为2000万人民币（最低要求）的小型企业，通用航空飞行边际效应明显，大量小规模企业实际经营过程中运行成本高、经济效益差、行业竞争力弱，成为了注销企业的主力军。据不完全统计，我国盈利的通航企业数量约总体的46%，超过一半处于经营亏损状态。少数通用航空器成为注册企业的筹码而不是生产作业工具，在新成立的企业之间频繁流转，以2019年全行业作业数据为例，没有实际飞行作业的“僵尸”企业占全国企业总数的9.2%。 

　　（四）行业现行补贴办法单一，支持效用不明显 

　　针对开展工农林飞行作业、飞行员培训以及通用航空设施设备补贴办法在颁布以来对运营企业经营和飞行员队伍培养起到了积极的作用，但在现阶段下已不能很好的发挥财政支持对行业发展的杠杆撬动作用，按照作业小时和机型为核算标准的补贴办法得到补贴较多的是企业规模大、航空器多、飞行作业量的企业，从实际补贴效用来看存在“补强不补弱”“补市场不补基础建设”的问题。 

　　（五）发展规划趋同严重，优势特色发挥少 

　　地方政府作为通用航空产业发展责任主体，对发展通航产业特点和行业发展规律认识不足，在机场建设、产业园规划等方面盲目贪大求全，大量通用机场建设按照支线机场的等级规模进行规划建设，产业园普遍按照从生产制造为前端基础开始的全产业链进行规划，与地方经济基础、产业基础、地域特点、实际需求严重脱节，造成全国范围内通用航空发展一定程度的“虚热”，规划落实效果和已建机场、产业园的运营效益不尽人意。 

三、 应对策略思考和政策建议

　　2019年，民航局印发《中国民航高质量发展指标框架体系（试行）》，明确民航高质量发展的关键要素和具体指标，其中仅在生产规模方面涉及“通用航空飞行时间”一项。从行业管理、运行条件和发展实际来看，借鉴《框架指标体系》中主要针对运输航空“6个要素”“5个特征”的思路，在我国通用航空飞行时间持续了多年稳定增长之后，对行业发展效果评判应从关注行业总体规模增长向行业发展效益转变，注重行业的发展动力与活力，鼓励行业技术进步与科技创新，拓展应用场景和领域，更好的服务于国家社会经济建设，实现我国通用航空产业高质量的可持续发展。 

　　为巩固好我国通用航空发展取得的成绩，解决现有体制机制、资源使用约束和社会普遍认知度低等问题，实现我国通用的高质量发展，提出以下五方面对策建议： 

　　一是倡导不同行业管理部门协同合作，扩大通用航空飞行作业服务领域。通用航空飞行作业服务对象涉及公安、海事、卫生、应急、体育、文化和旅游等多个行业，在国家顶层设计时应更加注重不同部门在行业管理、政策和规章制定方面的协同合作，利用通用航空法规体系重构的契机，突破不同行业领域之间的桎梏，制定满足航空运行和医疗操作、应急处置等方面的综合标准体系，扩大通用航空飞行作业在医疗救护、应急救援、海上巡查救捞、文化旅游和航空运动等领域的应用。 

　　二是加快完善通用航空保障体系建设，多种途径解决通用机场少、维修贵、加油难等问题。按照实际保障需求和运行要求合理选择通用机场不同建设形式和规模，加速推进全国范围内各省通用机场规划建设落地，逐步完成通用机场网络化建设。支持国内成熟维修机构、具备维修资质的龙头通用航空运营企业向全行业提供服务，提升国内机位维修能力，降低中小通用航空企业维修成本。建立标准化的通用航空油料供应体系，规范供应和加注程序，通过综合评判域位置、用油需求、发展潜力三个维度，统筹布局建立不同级别规模的通用机场供油基础设施，并通过配送，辐射周边地区，提升航空汽油供应效率与供油质量。 

　　三是客观判断我国通用航空发展阶段，理性确定产业发展相关基础设施建设规模。相比以美国为代表的成熟通用航空产业体系，目前我国通用航空行业主体结构集中在以飞行作业和培训为主的中端，前端的航空器生产研发制造和后端包括金融、会展、文化和相关消费等延伸服务行业缺失明显。按照行业创新发展、技术成熟、效益水平、社会影响和公众认知等综合来看，我国通用航空产业仍然处于初级发展阶段。各级地方政府和行业参与方应理性确定包括通用机场、产业园区和其他保障设施的建设规模，重视统筹规划和按需建设，提升资金使用效率，避免不必要的资源闲置浪费。 

　　四是明确地方政府在通用航空产业发展的主导作用，鼓励重点明确、特色突出的发展路径。地方政府是通用航空业发展的主要责任人、方向主导人、基础建设投资的牵头人同时也是效益的直接受益人，地方政府在主导地区通用航空发展时要将发展重点、发展方向与地方经济水平、地区实际需求和相关产业基础紧密结合，确定具有地域优势、地区特色的通用航空产业发展路径，避免盲目同质化发展路径带来发展效率和产业效益低的问题。 

　　五是优化行业扶持方式和补贴办法，发挥国家力量对行业发展的杠杆效应。研究制定以社会公共服务类作业和保障公共服务类作业的通用机场等基础保障设施建设为主要对象的行业补贴办法，改变目前根据作业类型和使用机型为标准针对飞行小时的单一补贴办法，将市场程度高、应用范围广的飞行作业类别交由市场规律进行调节。倡导应急救援、医疗救护、安全巡查公共服务类通用航空应以政府购买服务的方式扩大航空服务应用市场，以通用航空短途运输为代表的公共交通运输类服务改变以往包干式的补贴，通过进行详细的运行成本测算实现精准补贴，科学促进行业发展。 

　　六是关注通用航空领域的产品研发和技术升级，提升通用航空飞行服务社会发展的能力。支持包括航空器生产、机载作业设备研发、供油设施、无人机制造和运行管理体系、飞行服务平台建设等方面的研发，以科技升级助力产业发展、产业效益提升促进科技进步，拓展通用航空进一步发挥通用航空在不同行业领域、不同应用场景下的飞行工具属性。（作者：董可 中国民航科学技术研究院） 

　　参考文献 

　　［1］ 国务办公厅.《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发【2016】38号）［Z］.2016