摘要：近年来，通用航空短途运输以通用机场建设门槛低、运行受地形条件限制小、运行成本低和使用灵活等特点在我国内蒙古、新疆、云南等省市的部分地区开通了30多条航线，对满足当地居民的基本出行需求、扩大对外交流和促进经济发展方面发挥的了积极的作用。但是，由于航线少、航班频次不稳定、地方政府补贴压力大等原因，部分地区的短途运输航线存在上座率低和时断时续等问题。本文通过全面分析欧洲基本航空服务义务（PSO）的市场分类、航线确定、补偿办法和具体运行实例，对来我国通用航空短途运输发展提出了相关建议，对其实现顺畅运行，在我国立体交通体系建设中发挥末端支撑作用提供参考。 

　　20世纪80年代，欧盟范围内开始推行“天空开放”（ONE SKY）计划，市场对航空资源的基础配置作用越来越明显，各航空公司开始放弃原本执飞的一些偏远和盈利不好的航线，将运力集中于主要城市和海外市场，各国支线航空开始难以保障持续运行的情况引起了欧盟各国偏远和小城市民众的不满，并对政府对于公共航空服务资源的调控能力产生了严重的质疑。在此背景下，欧盟议会颁布了的第1008/2008号法案，明确了欧盟范围内 “公共服务义务”（Public Service Obligation，以下简称PSO）的内容，即“在一个国家内，通过商业航空运输服务实现部分小城市、海岛和偏远地区与该国中心地区的连接，有益于促进地区经济发展和满足居民的出行交通需求”^[1]，同时在该法案还规定了运营PSO航线的基本条件、职责和义务、招投标要求和流程、市场监管等内容。1008/2008号法案作为欧盟成员国均需遵守的基本要求在符合此案相关条文的基础上，欧盟成员国在各自国家的法律体系下执行PSO，各国的具体细则和规定略有不同。 

一、欧盟关于PSO运输的相关规定

　　开设PSO航线，目的是解决边远或者综合交通不便捷地区人们的交通出行，一方面使这些地区的人民享受社会交通基本服务的均等化，另一方面促进边远地区的经济社会发展。截止到2019年底，欧盟各成员国共运营176条PSO航线，航线长短不一，其中飞行距离短的不超过100公里，由于部分国家具有海外离岛，距离长的航程达到7000公里，区别于我国通用航空短途运输一般不超过500公里的规定。 

　　（一）市场分类 

　　按照市场盈利与否，欧盟将PSO航线的经济属性（航空公司是否能够盈利）分为开放市场（Open Market）和限制市场（Restricted  Market）两类，为每一条航线确定市场类型。 

　　开放市场。指航空公司在投标前，经过财务测算可以通过运营PSO航线获得盈利，且国家对航空公司不提供任何经济方面的支持。 

　　限制市场。指航空公司运营PSO航线难以盈利甚至亏损，政府通常会指定航司独家运营，并采取对乘客进行票价补贴或对航空公司进行运营亏损补偿以保证PSO的正常运行，有时票价补贴和亏损补偿会同时进行。 

　　通常，所有PSO航线第一次向社会公布时都以开放市场的原则进行招标，经由航空公司测算不能盈利而无人投标时，再划为限制性市场下的PSO。 

　　（二）需求确定 

　　开通PSO航线需求由地方政府根据地区实际需求并会同当地民航管理部门共同提出，报国家民航管理部门批准同意，最后由欧洲民航安全局（EASA）备案，EASA就具体招标的航线信息在官方刊物或媒体上发出公告。 

　　地方政府提交的申请开通PSO航线的文件中需载明开通PSO航线的理由，包括经济社会发展公平性需求、替代出行方式不便捷、效率低以及成本高等。PSO的运行要求在满足欧盟第1008/2008号法案要求基础上，因各国相应法规要求略有不同而有一定的区别。 

　　（三）运行资格获取 

　　PSO航线运营权须经公开招投标取得，欧盟成员国的航空公司均有资格参加某一国的PSO航线运营权招投标。地方政府和当地民航管理部门共同组织公开招投标，必要时委托第三方评估投标文件。确认中标航司后，民航管理部门与航司签订特许授权文件，确定其运营PSO航线期限、班期安排、机型、座位数、票价上限等要求，并约定财务支持和补偿的具体内容，明确国家民航管理部门和地方政府各自承担的份额、支付方式等。在选择航空公司方面，政府主要对以下方面进行考量： 

　　1. 有能力提供符合规定的公共服务义务（PSO）； 

　　2. 运行成本较低，所需要的补贴或补偿额度较小； 

　　3. 较低的客单公里成本； 

　　4. 有能力在需求地区所在机场设立运行基地； 

　　5. 在航班运行的两地机场具有有效的机场保障协议； 

　　6. 有完善的票价体系，确保满足不同旅客的需求。  

　　以上不论是合同中对履行PSO义务的要求，还是政府和行业管理部门对承担运行人选择原则都是为了能够保证PSO在特定地区的顺畅运行，满足该地区居民的日常出行、商务、旅游等方面的需求，促进当地的经济发展，提高交通运输效率。 

　　一般的，一个特许授权期为3-5年，授权到期前6个月相关部门需要对PSO延续运行的必要性和航空公司运行效果进行再次评估。 

　　（四）支持政策 

　　国家对PSO航线的财政支持的形式包括对航司运营亏损的补偿（Compensation）和对特定乘客的票价补助（Subsidy）两部分。 

　　对航司亏损的补偿。国家对航空公司的PSO运营亏损补偿仅发生在限制市场的情况下，具体标准根据招投标环节测算确定，并保证航空公司能够获得一定的利润（例如，法国民航局的补偿保证航空公司能够获得4%-5%的利润，这对于欧洲众多的小规模航空公司来说具有一定的吸引力）。 

　　对乘客的票价补助，即国家对PSO航线运营地区居民和子女多的大家庭成员予以一定票价补助（自欧盟第1008/2008号法案公布并开始运行POS以来，票价补贴比例在不断调整，大部分地区的比例持续增大，在西班牙的部分地区补助比例高达票价总额的75%）。对乘客的票价补偿不区分公开市场还是限制市场，是一种普惠性补助。在欧洲一些小城市的机场，航空运输的运行大部分或完全依靠PSO政策下的支持得以持续。 

　　（五）监管和评价 

　　欧盟民航管理部门对于PSO航线的监管和评价包括事前评定、事中监管和事后评价： 

　　事前评定。在招投标环节，地方民航管理部门与地方政府会对竞标航司的投标文件、经济状况和过往业绩等进行评定。 

　　事中监管。国家民航管理部门通过专门的信息系统定期监督航司运营情况，并向社会公布PSO航线运营情况报告。航司及相关机场、空管部门有义务通过信息系统报送运营数据。PSO航线由于航空公司原因月度航班取消率一般不得超过3%。 

　　事后评价。在运营期限届满后，国家民航管理部门对该航线市场盈利情况、对地方经济社会发展影响情况、其他交通条件改善情况等进行评估，以确定是否继续运行PSO航线或调整相关政策、标准。 

　　同时，PSO服务在所在地区往往具有很高的社会关注度，除了行业管理部门和地方政府，当地的居民也会特别的关注申请和运行的情况，在一定程度上对PSO的运行构成了社会监督的作用。 

二、运行实例

　　（一）法国利摩日市（Limoges）PSO服务 

　　法国所属离岛和海外领地上居住着约60万具有法国国籍的居民，为满足这些地区与本土的交通连接，在综合考虑铁路、公路、海运等交通方式的可获得性、便利性和经济性后，这些地区与法国本土的交通往来大多依靠PSO体系下的航空运输来实现，其中距法国本土最远的岛屿与巴黎间航程超过7000公里。目前，35家航空公司参与运行法国的38条PSO航线，年运送旅客超过250万人次，占法国国内航空旅客运输总量的21%。其中，法国中南部重要的工商业城市利摩日（Limoges）至巴黎、里昂等城市的行业是典型的PSO。 

　　利摩日市位于利穆赞大区的中心地带，区总人口13万左右，当地是瓷器生产、电力、奢侈品制造等产业发达，提供4.45万个就业岗位和超过61.63亿欧元收入。同时，该地区历史丰富、夏季阳光充足、气候宜人，每年吸引过夜游客超过2300万人次，旅游消费超过5亿欧元，旅游行业提供就业岗位约1.28万个，占总人口的9.8%，总就业岗位的29%。受政治、地形、技术和建设成本等因素的影响，利摩日没有高速铁路，前往巴黎或里昂的地面交通时间4-6小时，而且往最近的机场的地面交通需要近2小时（见下图）。 

　　图2 利摩日（Limoges）市位置和周围机场分布 

　　2010年前后，随着2008年经济危机的持续影响，由于航班上座率低，航空公司提高了票价，在旅客持续减少和亏损的情况下，航空公司决定停止运行利摩日机场的大部分航线，当地政府针对此开展了调查研究，发现一旦该地区没有航班运行将严重影响地区制造、旅游业、房地产业（前往利摩日多为国际游客，且以英国人为主，他们大多在利摩日购买了度假屋）的发展，所以需要通过PSO的支持实现并保证该地的航空服务一定航空频次的持续运行和社会经济正常运转。过去，利摩日往返巴黎每周仅有2个航班，不能满足商务出行的需求。 

　　为满足商务客、游客和民众日常的出行，利摩日机场全年运营2条PSO航线：利摩日-巴黎、利摩日-里昂；同时，在旅游旺季开通季节性非PSO航线（英国为主）。具体航线、运行频次和航空公司见下表。 

　　表1 利摩日机场航线表 

　　在决定开通PSO航空项目同时，政府对承运的航空公司提供的航空服务提出了具体要求并明确在授权协议中，包括： 

　　1.PSO航空服务必须在除节假日外的全年运行，为满足商务旅客的出行需求，以利摩日-巴黎航线为例，要求航空公司：每周一至周五的工作日期间提供一天两次、周末一天一次往返航班，且要求最早和最晚进出港的航班之间间隔满8小时、早上前往巴黎航班在早8点以前抵达，以保证商务旅客在利摩日和巴黎都有足够停留时间进行商务活动； 

　　2.根据具体市场需求，要求执行利摩日-巴黎的航空器至少具有46个座位，执行利摩日-里昂的航空器至少具有29个座位； 

　　3.所有航班必须在同一系统内售票以确保在服务、票价稳定，不同航空公司参与的同时也通过构成竞争来保证提供服务的质量，并且形成激励性的市场和相关政策。 

　　在利摩日机场PSO航线运行后的3个月，机场的旅客吞吐量增长超过了40%。 

三、对我国通用航空运输发展的启示和建议

　　我国西北大部分地区和西南部分地区受地形环境和气候条件的影响，地广人稀的地域面积占全国总面积的30%，这些地区往往受到交通不便的制约经济难以实现发展。按照铁路和高速公路建设成本的测算，每公里高速铁路和高速公路的平均建设费用分别为1亿和6000万元，在山地丘陵地区更高，相比通用机场的建设和航线的运行成本，通用航空短途运输实现我国偏远地区、地面交通不发达地区和山地海岛地区最为经济和高效的交通方式。 

　　欧盟PSO的运行保证了欧洲内各国偏远地区和小城市的公共航空运输服务的持续运行，是国家基本航空服务的重要组成部分，其发展的历程和经验对于目前在我国地处偏远或地广人稀地区开展的通用航空短途运输业务具有一定的参考和借鉴价值。 

　　据统计，近年来我国运行的通用航空短途运输航线超过30条，大部分集中在内蒙、新疆、云南等地域广阔且人口分布稀少的县市地区，极大的满足了当地居民的交通出行需求，促进了当地与外界和互联互通。但是，大部分短途运输航线由地方政府“包干”式对航空公司进行补贴，对原本经济落后的地方政府造成了财政负担，且当前通用航空短途运输关于消费者权益保护、航班正常、责任事故赔偿等均无相关规定。就欧盟PSO运行的相关经验，对我国通用航空短途运输的发展建议如下： 

　　（一） 将通用航空短途运输纳入公共航空运输范畴管理 

　　区别于我国短途运输划分在通用航空的分类办法，欧盟第1008/2008号法案将PSO定性为“商业航空运输服务”，其市场准入条件、安全运行标准、安全监管、消费者权益保护、危险品运输、责任赔偿等均与我国公共运输航空相关规定无明显差异，基于我国民航法规体系建设与促进通用航空短途运输健康发展实际，借鉴世界经验，通过启动对《民航法》以及《公共航空运输经营许可管理规定》《通用航空经营许可管理规定》等法律、规章相关内容的修订工作，对在偏远和海岛地区开展以满足当地基本交通出行为目的开展的通用航空短途运输划分至运输航空领域，实施分类分级管理； 

　　（二）完善通用航空短途运输配套管理政策 

　　鉴于短期内难以完成相关的立法研究、论证以及修法工作，为完善通用航空短途运输管理制度体系，保护消费者合法权益，同时也厘清民航监察员的相应职责与监管边界，建议借鉴我国公共航空运输相关管理制度，及早制定、实施责任赔偿、消费者权益保护等规范性文件； 

　　（三）完善积极的财政支持政策和办法 

　　为满足偏远及交通不便地区人民群众的交通出行需求，促进地方经济社会发展，发挥短途运输在综合交通体系中末端交通网络的“毛细血管”作用，为上述地区提供便捷、高效、低成本的基本交通服务，建议借鉴欧盟PSO相关财政政策，坚持“市场主导、政府引导”原则，争取中央财政部门支持，采取对特定区域、特定航线通用航空短途运输“中央+地方”相配合的财政支持，保证安全的基础上按照低成本优先的原则选择运行的航空公司，测算实际亏损额度进行精准有效的补贴和支持方案。 

　　总之，通用航空短途运输已经在我国经济不发达、人口少和交通不便地区发挥了重要的交通作用，为进一步发挥其在我国航空交通网络建设中的“末端毛细血管”作用，应对其目存在的航线少、航班频次不稳定、地方政府补贴压力大等问题，应当对其开通条件、运行要求、补贴或补偿方式进行进一步的研究，以能够更大的发挥其在特定地区的基本航空服务效用。 （作者：董可 中国民航科学技术研究院）

　　参考文献 

　　［1］ European Commission.《 Regulation (EC) No1008/2008 of the European Parliament and of theCouncil - Public Service Obligations (PSO)》［Z］.2017