摘要：随着我国民航的快速发展，面临着错综复杂的政治外交环境，我国民航的国际法律事务工作，其重要性日益提升，尤其是应对各种突发事件的法律战的工作不容忽视，此次新型冠状病毒肺炎就是最好的证明，我国应充分运用现行有效的国际条约来保障航空运输活动的顺利进行，这关涉我国的主权、国家利益和民航业的利益。 

　　春节前后，面对新型冠状病毒肺炎的重大疫情，在党中央的统一领导下，中国人民万众一心，打响了抗疫情的“战争”。目前，世界卫生组织认为新型冠状病毒感染的肺炎疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件，但是，世界卫生组织不赞成甚至反对对中国采取旅行或贸易禁令。如何保持我国民航对外运输的通达性，需要我国政府的统一筹划，打好“外交牌”和“法律牌”。国际航空运输活动是在大量的双边航空运输协定和民航国际公约保障下运行的，这些协定和公约对国家间的权利和义务关系，有明确的规定，奠定了民航合作的法律基础。因此，应做好有关双边航空运输协定和国际公约的储备研究，以为未来可能出现的“外交牌”和“法律牌”，提供理论支持。 

　　目前，疫情正朝着好的方向发展。针对这一新情况，2月17日，国务院联防联控机制印发《关于科学防治精准施策分区分级做好新冠肺炎疫情防控工作的指导意见》，提出各地要制定差异化的县域防控和恢复经济社会秩序的措施。作为依赖客流量的航空运输业，自从新型冠状病毒肺炎的疫情爆发以来，旅客出行出现了断崖式下跌，航班大面积取消，对航空公司和机场的正常运营产生了严重影响。目前，根据国务院的工作部署和安排，我们希望分阶段、分区域来逐步恢复航空运输业的正常运营，从而达到精准防控的目的，同时，也让航空运输重新走上正轨，保证其健康、稳定和持续的发展。 

　　2020年3月18日，习近平同志主持召开中共中央政治局会议，分析国内外新冠肺炎疫情防控形势，他指出，加强全球疫情变化分析预测，完善应对输入性风险的防控策略和政策举措。截至北京时间4月5日，中国以外新冠肺炎累计确诊病例已超过112万例。由此可见，防止外来输入性风险已经成为防控疫情工作的重中之重。 

　　一、疫情的发展与航空运输业发展的三个阶段 

　　1、打通国际通道 

　　通过努力，保持与世界其他国家和地区最低限度的联系。根据国家移民管理局统计的信息，到目前为止，共有100多个个国家和地区对中国公民采取入境管制措施，以防控新冠肺炎疫情。主要包括：中断与中国的航班；对中国公民不颁发签证，禁止入境；体温测量，然后进行隔离。因此，当务之急是，尽量保持我国北京、上海、广州和成都等主要枢纽机场与世界的外部联系。通过政治外交的努力，运用国际法这个武器，与外国政府沟通，至少保证少量的航班能与外部世界联系。 

　　2、恢复商业航班 

　　随着疫情防控局面得到改观，尽量恢复更多的枢纽机场与外部世界的联系，同时，要保证国内二三线城市前往主要枢纽城市的航线航班恢复，保证足够的客流量。目前，根据疫情的新发展，湖北地区的疫情仍然需要严控，但是，其他省份的新增病例很少或者零增长，因此，对湖北以外的地区，要根据各地的不同情况，实施动态管理，逐步减少限制性措施，让商业航班尽快恢复起来，航空业逐步恢复活力，将企业的损失减少到最低。通过商业航班运输旅客，可以最大程度的减少疫情传播，同时，为各地恢复生产，开工经营，创造良好的外部条件。 

　　3、完全步入正轨 

　　   目前，根据钟南山院士率领的专家组研究的结论，国内估计至少到4月份，疫情基本结束。但是，由于欧美国家疫情的大发展，超过了我们的预期，估计全球疫情结束的时间至少到今年年底。根据2003年非典时期的经验，估计国内航空运输业完全步入正轨，恢复到正常的生产经营，大概是在六月或者七月。3月26日，民航局发布《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》，要求国内每家航空公司经营至任一国家的航线只能保留1条，且每条航线每周运营班次不得超过1班；外国每家航空公司经营至我国的航线只能保留1条，因此，国际航空运输的恢复仍然需要较长的时间。同时，也希望国家出台相应的政策措施，例如，税收减免或者补贴，支持航空运输业恢复再生产。 

　　   二、应对之策 

　　   根据疫情的发展，我们需要解决三个阶段的问题，我国应从国际法的层面来应对，提出有理、有利和有节的国际法依据，以维护我国的国家利益、主权和民航利益。 

　　    1、依法打通国际通道，保持外部联系 

　　目前，有一些国家对我国采取了中断航班的措施，该如何应对？1993年4月6日，国务院颁布《中华人民共和国政府民用航空运输协定范本》，作为我国政府同外国政府谈判签订民用航空运输协定的范本”。《中华人民共和国政府民用航空运输协定范本》的第十七条规定“争端的解决 一、如缔约双方对本协定的实施或者解释发生争端，可先由缔约双方航空当局通过谈判协商解决。二、如缔约双方航空当局不能就上述争端达成协议，缔约双方应通过外交途径予以解决”。我国对外签订的航空运输协定，就涉及到的争端解决条款而言，基本上都采纳这一模式。 

　　2020年1月30日，意大利政府宣布采取暂停中意之间航班往来的措施。从《维也纳条约法公约》的角度，该如何应对？1973年中国意大利双边航空运输协定规定“第十三条  缔约双方应密切合作，互相支持，保证本协定正确实施。如对本协定的解释和实施发生分歧，缔约双方航空当局应本着友好合作、互相谅解的精神直接协商解决，如仍不能达成协议，缔约双方应通过外交途径予以解决”。1974年7月25日，意大利加入《维也纳条约法公约》。该公约第二十六条规定“条约必须遵守   凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。《意大利宪法》第十条规定“意大利的法律规范应当符合被普遍认可的国际法准则”，因此，在意大利的法律体系中，国际法具有高于国内法的法律地位。因此，意大利应该遵守《维也纳条约法公约》和双边航空运输协定的规定。 

　　双边航空运输协定规定双方的航权安排，其中航班是其核心的内容。意大利中断航班应定性为条约的暂停施行，而不是中意双方航空运输协定的终止。条约的终止是条约对当事方权利义务的终止，双方不再受条约上法律的约束。根据1969年《维也纳条约法公约》的规定：1、第五十七条“依条约规定或经条约各当事国同意而暂停施行条约”，这不符合中国和意大利的情况，其原因在于：一是中意双边航空运输协定并无此规定，二是中断航班并未经双方同意。2、第五十九条“条约因缔结后订条约而默示暂停施行”，1973年以后中意并未有全新的航空运输协定，以取代1973年的协定，但是有新的航权安排，比如，最近的中意航权谈判，扩大市场准入，等等。3、第六十条“条约因违约而暂停施行”，我国并未出现因航空运输协定而重大违约。因此，依据1969年《维也纳条约法公约》和1973年中国意大利双边航空运输协定，并不能任意中断航班，即便想中断航班，也应经两国协商一致。后经我国外交部与意大利交涉，意方现阶段愿根据中方航空公司申请，尽快批准部分民航班次往返，并积极努力恢复两国间正常往来。 

　　2、依法与世界卫生组织交涉，争取形成有利的外部环境 

　　《世界卫生组织法》规定了世界卫生组织的目的和宗旨、机构组成、活动程序、法律行为能力、特权与豁免，与其他组织的关系，等等。其中，执行委员会的职权应予以关注，执行委员会有采取紧急措施的权利。 

　　　 世界卫生组织根据《国际卫生条例（2005）》，界定构成“国际关注的突发公共卫生事件”需要满足三个条件：此类事件应是严重、突然、不寻常、意外的；对公共卫生的影响很可能超出受影响国国界；可能需要立即采取国际行动。国际关注的突发公共卫生事件是经过专家科学评估之后，并经委员会的建议，由世界卫生组织总干事做出决定的。严格来讲，其并不具有强制的法律效力。世界卫生组织成立的基础是建立在各国善意合作的基础之上，其权利能力和行为能力来自于《世界卫生组织法》。《世界卫生组织法》第二条“提议公约，协约，及规章，并作有关国际卫生诸项之建议。执行委付本组织而又与其宗旨相合之职责”，因此，世界卫生组织得做出建议之权。尽管如此，我们不可忽视其实际影响。一旦一国被宣布存在“国际关注的突发公共卫生事件”，则会在国际社会引起连锁反应，对该国政治、外交、经济，交通等领域产生负面影响。 

　　目前，我国已经被宣布存在“国际关注的突发公共卫生事件”。根据世界卫生组织公布的《评估和通报可能构成国际关注的突发公共卫生事件的决策文件》，是否有限制国际旅行或贸易的严重危险，这是评估的重要指标，因此，需要防止出现对我国发布旅行和贸易的禁令，这将对我国产生重大的负面影响。 

　　根据《国际卫生条例（2005）》第四十九条“总干事应就国际关注的突发公共卫生事件的确定和结束以及突发事件委员会的意见与缔约国进行沟通。总干事应通过缔约国向交通工具运营者并向有关国际机构通报此类临时建议。在本国领土上发生事件的缔约国可向总干事提出国际关注的突发公共卫生事件已经结束和(或)建议撤销临时建议，并可就此向突发事件委员会陈诉意见”。因此，根据疫情的发展情况，我国可以适时依法向世界卫生组织提出结束“国际关注的突发公共卫生事件”，恢复完全正常的状态。 

　　3、依法有效防止外来输入型疫情风险 

　　新型冠状病毒感染的肺炎在中国扩散引起国际社会广泛关注，多国发布本国公民前往中国武汉的旅行提醒或建议，以防止疫情传播。未来一旦我国疫情结束，他国出现类似疫情，我国该如何应对？我国可以根据世界卫生组织发布的最新通报，结合我国抗击疫情的经验，依据国际法和我国颁行的法律法规，严格采取有关限制或隔离措施，防止外来输入疫情。 

　　目前，存在航空公司在海外检测标准与东道国不一致的问题，该如何处理呢？我国可以运用1963年《东京公约》机长权力条款来保护企业利益。我国已经于1978年11月14日加入《东京公约》。截至2020年1月1日，《东京公约》有186个成员国，该公约已经获得了世界各国的普遍认可。《东京公约》第6条规定：“机长在有理由认为某人在航空器上已犯或行将犯第一条第一款所指的罪行或行为时，可对此人采取合理的措施，包括必要的管束措施，以便：保证航空器、所载人员或财产的安全；维持机上的良好秩序和纪律；根据本章的规定将此人交付主管当局或使他离开航空器”，该条就是授权机长和机组采取任何必要措施，制止企图破坏航空器安全、危及生命、毁坏财产、扰乱秩序的行为。 

　　机长具有类似于警察的治安权力，其范围限于飞行中，也就是1963年《东京公约》第5条“航空器从装载结束、机舱外部各门关闭时开始直至打开任一机舱门以便卸载时为止的任何时候，应被认为是在飞行中”。因此，在值机柜台或者廊桥，机长不能行使这种拒载权。但是，按照1963年《东京公约》第8条“机长在有理由认为某人在航空器内已犯或行将犯第一条第1款乙项所指的行为时，可在航空器降落的任何国家的领土上使该人离开航空器”。 

　　针对这一发热旅客的问题，机长可以在关闭飞机舱门之后，以旅客超过中国政府颁行的体温不能37.3度的标准为由，令发热旅客下机，以保护机舱内其他旅客的身体健康。（作者：赵劲松 中国民航局国际合作服务中心）