摘要：本文介绍了外航在华运营现状，民航局对外航的现有监管，欧洲和美国对外航的监管。建议从总体评价、安全、航权时刻、服务、航班正常五个方面加强对外航的监管。 

　　改革开放以来，我国航空运输业取得了长足发展。自2005年开始，我国就已经成为仅次于美国的航空运输大国。根据国际航空运输协会（IATA）预测，中国民航的旅客吞吐量将在2025年左右超过美国。根据国际机场协会（ACI）预测，到2040年，中国民航的旅客运输量在国际航空运输市场中的比重将到达18.8%并超越美国；届时，在中国、印度的发展推动下，未来亚太地区对国际航空运输市场增长的贡献率将超过40%。 

　　1978年，中国仅有12条国际航线，国际旅客运输量11万人。2019年夏秋航季，我国有37家航空公司每周经营5582班国际航班，与64个国家和地区的170个城市建立了航线，新辟国际和地区航线549条。2019年，中国民航全行业完成运输总周转量1292.7亿吨公里、旅客运输量6.6亿人次、货邮运输量752.6万吨，同比分别增长7.1%、7.9%、1.9%。 

　　一、外航在华运行情况及民航局的监管 

　　在我们航空运输业发展的同时，外国空运企业（外航）也积极参与其中，纷纷按照所属国与中国签订的航空运输协定开通往返我国的国际航线，分享我国国际航空运输市场发展成果。2017年，CCAR-129部管理的外航，包括港澳地区公司，共起降54.7万飞行架次，占我国国际运输航班总量的48%，运送旅客7260万人，占我国国际运输旅客的51%。目前，外航在华运行显现出大型网络型公司航点布局向中等城市、中西部地区延伸；小型低成本公司明显增多；运行种类趋于多样等特点。 

　　民航局针对外航的监管主要包含以下方面：航空安全监管，航线、航班正常性监管，航空运输服务监管，航权时刻监管。安全监管主要由民航局航安办和飞标司开展，航安办依据涉及外国航空公司运行安全的法规、规章、政策、标准，使用行业监管执法信息系统对各外航进行运行安全监管。飞标司及各地区管理局的外航审定监管处利用飞行标准监督管理系统（FSOP）的外航审定监察子系统对外航进行运行合格审定和日常监管。运输司负责航线、航班正常性及航班服务监管，通过航线经营审批、航班正常考核指标和相关调控措施对外国航空公司的航班和航线采取停止受理、进行调控、通报批评或进行处罚。运输司还负责对外航的运输服务监管，每月发布外国航空公司消费者投诉情况通报，包括不正常航班服务、票务服务、行李服务、乘机手续办理、超售、空中服务等。空管办和运行监控中心依据《民航航班时刻管理办法》，对外航航班时刻申请、执行等进行监管。此外，发展计划司负责外航的运价审批，国际司负责审批外航设立常驻代表机构，运行监控中心负责审批外航的预先飞行计划。 

　　除了上述监管外，民航局公安局也对外航行使安保监管。对一些安全局势不安和动荡地区的航班，公安局要求相关外航增加额外的安保措施或进行二次安检，每年有重点地对一些外航和外国机场进行安保考察。 

　　二、国外如何监管外航 

　　（一）欧洲的外航监管 

　　欧盟对外国航空公司的监管由欧洲航空安全局（EASA）开展。2002年成立的EASA，负责起草欧洲民航安全法规。EASA从一线飞行人员或乘务员及其他航空专业人员中心选拔聘用了大量监察人员，来执行自身的监管责任，包括对外国航空公司的监管。2005年，为了反思连串航空器事故，EASA采取了三大措施加强航空监管：一是采用“黑名单”制度，二是加强欧盟各国内部立法，使之向EASA法规看齐，三是对非成员国进行安全排查。 

　　黑名单主要借鉴国际民航组织普遍安全监督审计结果，结合EASA自己的评估制定并对外公布。黑名单不只针对国家，更多时候是针对航空公司，如果一国航空公司都不符合要求时，该国就被列入黑名单。在制定黑名单时，EASA采用四大标准：一为该国或航空公司是否曾因机队维修问题发生过多次事故，维修频率是否过低；二为该国机队飞机是否过于老旧；三为该国对航空公司的监管是否不足；四为该国或航空公司是否对自己的航班采取了足够的预防和反劫机措施。截止目前，EASA已经多次更新黑名单，删除已改进并符合其要求的国家或航空公司，加入新的不达标国家或航空公司。 

　　（二）美国的外航监管 

　　美国队外国航空公司的监管主要由美国运输部及其联邦航空局（FAA）来开展。美国运输部出台的各种规章规定了对外国航空承运人的市场准入和监管机制。美国运输部主要负责航权时刻、经济、服务类监管，美国运输部会根据监管结果对违规的外国航空公司进行相应处罚。FAA则主要负责适航、飞标等安全类监管。FAA的飞行标准司雇用了庞大的人员，其相关办公室专门对外国航空运营人进行合格审定，类似于执行CCAR-129部规章的规定。除此之外，在FAA飞标司下还有一个专门部门，对外国航空承运人进行持续监管和年度审计。FAA的飞标司会结合持续监管数据和年度审计结果，评估外国航空公司的运行安全状况，适当地增减通航点和班次，并决定未来的监管频率。 

　　除了运输部外，美国国土安全部的运输安全局（TSA）还频繁地在世界各地对飞美的航空公司和与美通航的机场进行安保考察。根据实地考察结果，TSA要求不合乎其规定的机场或航空公司对存在的安保问题进行整改，或者暂停飞美航班或进行行政处罚。但是，在另一国领土上对该国空运企业按照美国的国家规章进行行政处罚涉及长臂管辖权和国内法域外适用问题，充满了争议。通常，两国政府部门会进行磋商，解决相关的安保缺陷或问题，避免适用美国法规。 

　　三、加强对外航的监管 

　　随着我国民航业的发展，外航在华的运行量也在持续增加。外航公司管理水平参差不齐，大型传统航空公司管理体系较为健全。而一些低成本或民航运输业不发达国家航空管理相对简单、落后，存在的安全隐患较多，安全风险较大。因而，局方面临的监管环境日益复杂。加之中国民航监管资源有限，这就对监管者能力提出了更高的要求。加强对外航的监管，可以从以下五个方面着力。 

　　（一）对外航进行总体评价 

　　可以借鉴欧盟做法，对外航机队、机龄、安全运行记录、安全管理和保障体系进行总体评价。继续借鉴美国TSA的做法，继续对飞我航空公司和通航机场进行安保考察和评价。评价可每年或每两年进行更新。根据评价结果，对外航的监管事项进行优先排序，这样可以有效地利用有限的监管资源，将其重点放在各外航的弱项监管上，从而确保对外航监管取得实效。 

　　（二）安全是首要的监管责任 

　　近年来，中国民航业坚守民航安全底线，对安全隐患零容忍，不断加强和创新安全管理，积极防范和化解重大安全风险，保证了行业安全运行平稳可控，安全水平稳居世界前列。 

　　针对外航的安全监管，要压实外航作为运营人的安全主体责任，以细化的监管项目督促外航健全安全管理和责任体系。以高标准防范安全风险，结合外航在华运行中的共性、突出问题，开展安全大检查和专项治理。综合运行信息化和智慧监管手段，如民航行业监管执法信息系统、飞行标准监督管理系统、机场安全监管系统等加强和提高依法监管能力。 

　　为加强民航监察员资质能力建设，民航局党组研究决定在民航飞行学院设立民航监察员培训学院（民航监察员培训基地）。可借助民航检查员培训学员，专门设立外航监察培训课程和专业，挑选外语素养好的监察员培养成专门的外航监察员。 

　　充分利用大数据和智慧手段，科学合理地制定监管计划。推进重点监管、精准监管、差异监管。基于实际运行情况，针对安全管理基础薄弱、不安全事件频发、隐患突出、不积极改进、弄虚作假的外航，加大监管频率和监管力度。督促他们学好规章、用好规章、遵守规章，提升安全运行能力。对于安全管理体系健全，运行安全记录良好的外航，可适当减少监管频率。 

　　（三）航权时刻是重要的监管抓手 

　　航权和时刻资源是民航运输活动重要的生产要素，其公平、高效、科学和清廉的配置是外航最为关注的问题。好的航班时刻往往是决定航空公司运营成功的关键。2018年1月5日，民航局公布了新的《民航航班时刻管理办法》。新办法通过主协调机场时刻分类管理、市场竞争、客运货运并举等措施，实现优质有限时刻资源向优质运营者倾斜、向优质航线航点倾斜。根据新办法，所有时刻入时刻池、入时刻库，组织成立航班时刻协调委员会，全面落实量化标准，建立全国统一的航班时刻监督管理平台。 

　　虽然包括外航在内的各方对新办法还有各种不同意见。但是其航班时刻优先量化配置无疑是定性管理到定量管理的重大转变，也是一次和国际做法的接轨。国内外航空公司的配置基数以航空承运人上一个同航季的航班时刻执行率监管记录、航班正常性监管记录、滥用航班时刻监管记录、航空安全水平监管记录的加权平均来确定。这些都是明确的操作标准，可作为外航监管的重要抓手。如果科学、合理、公平地加以运用，可以对外航的航班、航线和运行情况实现很好监管。 

　　（四）服务是重要的监管指标 

　　民航局非常重视航空运输服务工作，要求坚守“真情服务”的底线。为广大旅客做好服务是各外航的职责所在。作为外航监管的重要指标，航空运输服务监管主要依据“民航法”“消费者权益保护法”“合同法”及民航规章等进行。 

　　民航局在2017年发布了《关于印发公共航空运输服务消费者投诉管理办法的通知》，并在2018年对“投诉管理办法”进行了修订。根据“投诉管理办法”，民航局运输司、民航局消费者事务中心和中国航协负责受理国内消费者投诉，并发布每月消费者投诉情况通报。根据已公布的2019年前10个月的投诉情况通报，针对外航的投诉中，三大主要问题为“票务服务”“不正常航班服务”“行李”。 

　　2019年，民航局启动了对适用于中外航空公司的《民航旅客运输服务管理规定》的修订工作。积极公布的新“客规”旨在统筹规范客票销售、退改签等服务内容；推进服务品牌建设，持续完善民航服务质量监督电话相关功能和管理制度。 

　　国家法律和民航的规章是做好外航服务监管的重要依据和指标。有针对性地加强监管、督促外航做好服务工作，特别是解决旅客投诉集中和突出的问题，是完善航空运输服务体系治理的重要组成部分。 

　　（五）航班正常是重要的监管手段 

　　近年来，民航局每年都会下发“航班正常考核指标和调控措施”，对国内外航空公司的航班正常实施监管。根据《2020年航班正常考核指标和调控措施》，在旅客吞吐量超2000万人次的机场，离港航班正常率低于50%、排名后三位且自身原因占比最高的航班，从第二月起取消该航班。预先飞行计划执行率低、不正常航班占计划航班比例高于7%的，到港航班正常率低于70%的也会被采取限制措施。 

　　这些航班正常措施为监管外航也提供了重要的监管手段。惩罚性措施，如果认真和有效地实施，会督促外航努力保障航班运行正常。 

　　需要指出的是，在对外航的监管工作中，要注重以下三个方面的问题。一要加强对行政监管和执法人员进行培训。随着“放管服”工作的开展，很多原先集中在民航局机关的权利和责任下放到了地区管理局、监管局、机场或地方政府。但是，由于缺乏培训统一的执法标准，很多地方出现过渡监管，一些地方则出现监管不足或不敢监管的现象。很多外国航空公司反馈希望继续采用过去由民航局进行监管的做法，而不愿与各地区管理局、监管局、机场或地方政府打交道。二要重视监管过程的公平、公正性。要一视同仁地严格按照规章，公平和公正地对待所有外航，为外航营造一个良好的合法经营环境。三要重视利用好外航管理服务平台。目前，民航局针对外航的政策发布，除在官方网站发布外，还通过国际合作服务中心的外航管理服务平台统一发布。这一平台的建立，解决了过去局方与外航之间沟通联络的问题，使双方联系和沟通更为紧密。对外航的监管，要重视这一平台的利用。（作者：王堪林 民航局国际合作服务中心） 

　　参考文献 

　　[1] 李  健. 在CCAR-129第一次修订宣贯会议上的讲话[R]. 2018-06-25. 

　　[2] 吕尔学. 在“北京全球友好机场总裁论坛”上的致辞[R]. 2019-11-05. 

　　[3] 2019年民航局月度消费者投诉通报[R]. 民航局网站. 

　　[4] 梁  勇. 外国航空公司在华运行监管现状及对策研究[D]. 2017-12. 

　　[5] 易  眉. 关于外国航空公司在中国民航市场的发展与管制政策研究[D]. 2012-05.