摘要：《非法干扰公约》是罗马公约现代化的成果。由于其在制度上存在一些先天缺陷，导致对我国的影响是弊大于利。因此，建议暂不批准本公约。但我国应继续跟踪研究，以便适时提出中国的建议和方案。 

　　一、背景 

　　航空业自身存在一定风险，对其飞越国家的地面第三人会带来潜在威胁。在普通风险情形下，航空业能够通过保险市场转移此种风险，因为即使是两架飞机在一人口稠密的城市上空相撞所产生的索赔也是在航空保险市场可以预见和承受的范围内的。而随着国际恐怖主义势力的发展，以造成地面最大损害为目标的恐怖主义行为对国际民航安全的威胁日益凸显。 

　　国际民航组织于2004年成立了《1952年罗马公约》现代化研究小组，成员来自各地区有代表性的国家以及国际航协（IATA）、航空工作组（AWG）、国际航空保险人联合会（IUAI）、伦敦航空市场经纪人委员会（LMBC）等国际组织。经多次会议讨论，研究小组将原《1952年罗马公约》修订草案一分为二，一个解决普通风险造成的航空器对第三方损害赔偿问题，即《关于航空器对第三方造成损害的赔偿公约》（简称《普通风险公约》），一个处理恐怖袭击造成的对第三方损害赔偿问题，即《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿公约》（简称《非法干扰公约》）。两个公约之间各自独立，一国可以成为一个公约或另一个公约的缔约国，也可以同时成为两个公约的缔约国。 

　　其中，《非法干扰公约》制定的目标是：在包括恐怖袭击等非法干扰情形下，针对恐怖分子利用航空器造成最大限度损害的特点，建立一个实用、高效的风险分担机制，达到既能保障航空业的持续运行，又能实现对受害人快速、充分赔偿的双重目标，为非法干扰行为的事后救济提供强有力的法律保障。 

　　二、公约的主要内容与基本法律制度 

　　公约的主要内容是，在包括恐怖主义袭击等非法干扰行为造成的航空器事故中，由航空器运营人在一个限额以内承担赔偿责任，限额以上的损害通过公约建立的国际基金机制赔偿。航空器运营人可以通过保险分散其限额内的财务风险，而受害人不仅可以在限额内得到运营人的快速赔偿，当损害超过限额时，还可以通过国际基金机制保障其损害得到充分赔偿。 

　　《非法干扰公约》的基本法律制度如下： 

　　1、《非法干扰公约》的适用范围 

　　公约适用于从事国际飞行的航空器由于非法干扰行为导致的航空器在一个缔约国领土内造成的损害。非法干扰行为包括非法劫持航空器、对航空器内的人使用暴力、破坏使用中的航空器、破坏航行设备、在航空器内放置破坏装置、传送虚假情报等危及航空安全的航空刑法中规定的犯罪行为。 

　　    2、航空器运营人的赔偿责任 

　　《非法干扰公约》处理的是包括恐怖袭击在内的非法干扰行为造成的损害赔偿。非法干扰风险是完全不同于航空运输普通风险的一种特殊情形，其不同点包括：1）造成事故的原因不同：以恐怖袭击为代表的非法干扰行为往往针对的是国家或政府，属于故意的人为破坏航空器运行安全的行为。由于恐怖主义风险属于政治风险，各国由于宗教、历史、政治外交策略的不同导致发生事故的几率差别较大。普通风险则主要来自天气原因、机械故障、航空器设计、人为失误等，各国发生事故的几率相差不大。2）导致的后果不同：在非法干扰行为造成的航空器事故中，恐怖分子往往以造成最大损害为目标，从而使损害超出承运人的保险范围和赔偿能力。而普通风险事故由于不以造成地面巨额损失为目标，因此损失往往发生在保险范围或可预计的范围内。3）非法干扰行为中，致害人是恐怖分子或其他实施非法干扰行为的人，航空器运营人也是受害人之一，是为他人的侵权行为承担责任的赔偿义务人。由于恐怖分子可能在事故中死亡或难以追拿，其也没有相应的资产，因此一般很难实现对致害人的追偿权。而普通风险事故中，航空器运营人大多是为自己的侵权行为承担民事责任，或可以通过行使追偿权维护自身利益。4）对于非法干扰行为，目前的商业保险市场上无法获得或者以合理费用获得针对战争和恐怖主义风险一定数额以上的保险，很多国家还在通过政府担保的方式为本国航空公司承保。而普通风险则可以在商业保险市场上获得保险。 

　　3、国际基金机制及其赔偿责任 

　　为了分散非法干扰行为给承运人带来的经济风险，公约草案创立了一个基金机制，由该基金对限额以上的损害进行赔偿，从而免除运营人在限额以上的赔偿责任。该国际基金机制名为“补充赔偿机制”，是一个独立于国际民航组织之外、具有国际法人资格的独立实体，由缔约方大会和秘书处组成。补充赔偿机制的资金来源于航空运输系统的终极使用者，即国际航线上的旅客和托运人。由缔约国从事离港运输的运营人向其旅客和货主收取，并缴纳给补充赔偿机制。缔约国有义务提供从本国离港的客货运输量数据，并通过法律或行政手段保证有关运营人向补充赔偿机制供资。该机制对每一事件的最高赔偿额为30亿特别提款权，该限额足以覆盖类似9.11事件所产生的损害赔偿请求。 

　　三、本公约对我国民航业的影响 

　　从总体上来讲，本公约的根本目的和愿望是良好的，如果能够成功运作起来，则必然会达到既保护国际航空运输业又保护地（水）面第三人的双重目的。本公约处理的是一个因非法干扰行为而引起的民事赔偿问题，具体赔偿基金的来源则是国际航空运输活动的受益者,也就是旅客和托运人,显然,这是运用经济指标来解决非法干扰行为的赔偿问题，由于各个国家的政治外交政策大不相同,则必然会导致各国承担的恐怖主义风险有所不同,正是基于此,则必然会对这种赔付模式采取不同的态度。同时，公约本身的制度设计还存在一些缺陷或自身无法解决的问题，由此导致的不确定因素将削弱其可批准性。 

　　1、本公约对我国的有利影响 

　　第一，有利于保护我国的航空承运人。目前，由于《1952年罗马公约》在国际上并未获得广泛接受，因此航空器对地面第三人的损害赔偿问题主要适用损害发生地的国内法。《1952年罗马公约》虽未获得广泛承认，但其起到了示范立法的作用。各国国内法无论是基于过错或是无过错，大多规定了运营人要对地面第三人的损害承担责任，并且往往是无限责任，不论其是否涉及非法干扰行为。运营人的免责事由一般仅限于武装冲突、骚乱、核损害等。因此，9.11恐怖袭击事件中，航空承运人既无法免除赔偿责任又无任何限额保护，如果不是美国政府通过立法为承运人设定赔偿限额并赋予其追溯力，其航空运输业必然陷入困境。9.11事件后，商业航空保险市场将战争险单列，并将保险金额限制在5000万美元，后调高至1.5亿美元。目前战争险超赔市场已能保到10亿美元，但包括我国在内的部分国家还是采用政府担保对10亿美元以内的风险承保。而对于10亿美元以上的风险，由于商业保险或政府担保均无法覆盖，运营人的财务风险将无法避免。本公约专门针对恐怖主义等风险为航空承运人的每架航空器设定责任限额，并严格限制该限额的突破。这种限额责任制有利于减轻航空承运人的赔偿责任和经济压力，避免了恐怖袭击事件对航空运输业生存能力的威胁。 

　　第二，有利于为我国受害者提供充分的赔偿。补充赔偿机制针对每次事件可以支付30亿特别提款权。充足的资金可以使得受害者获得充分的赔偿。一旦在我国发生大规模地面损害，当航空承运人在限额内支付的赔偿仍然不够赔偿全部损失时，补充赔偿机制积累的资金将为满足受害者的要求提供保障。 

　　2、本公约对我国的不利影响 

　　首先，我国面临的恐怖袭击风险相对较低，而需向基金缴纳的费用相对较高。目前，我国正由航空运输大国向航空运输强国迈进，航空运输总周转量处在世界第二位。尽管补充赔偿机制的收费对象是旅客和托运人，但是，随着我国人民生活水平的不断提高，将会有越来越多的民众乘坐航空器走出国门。2030年，我国航空量将达到13亿人次，按照每人2特别提款权计算，则为26亿特别提款权，目前，特别提款权与人民币的比价为1：10，则缴费达到260亿人民币。因此，我国缴纳的费用将相当巨大。 

　　然而，我国一直奉行独立自主的和平外交政策，国内经济长期处于快速和稳定的增长，一直保持着安定团结的政治局面。虽然存在着少数分裂主义势力，但是与世界上其他局势动荡的地区相比，我国面临的恐怖主义风险还是比较低的。补充赔偿机制保障的是一种非常极端的风险，要通过实缴资金形成非常可观的全额担保能力来保证这种极端风险。庞大的资金规模与极端的风险形成强烈对比。从这个角度来看，公约设计的制度对我国是不利的。 

　　第二，公约规定的运营人责任限额数额较高，可能会加大我国航空承运人投保航空险的成本。 

　　《非法干扰公约》中规定的各类航空器承担的责任限额按照不同等级分类限额,最高的是最大质量超过500,000公斤的航空器,限额700,000,000特别提款权。在我国政府担保责任限额以内,因此限额目前没有问题。但是中国一旦取消政府担保,航空公司面临通过商业保险市场购买战争险、对地面第三人责任险的问题，如果限额过高保费支出也就越高。此外，本公约生效以后，航空公司地面第三者损害赔偿责任就需要至少7.5亿美元，再加上机上旅客及货邮的赔偿责任，每次事故及年累计所需要的保障限额至少要提高至20－25亿美元。因此，责任限额的提高以及其他因素的影响，会使得航空公司支付更多的保费以提高保险限额。显然，这样会加大航空承运人的运营成本。 

　　第三，基金机制对减轻我国政府担保责任的作用有限。 

　　目前为满足欧盟保险条例的要求，我国政府对国内航空公司1.5至10亿美元的战争责任赔偿提供政府担保。公约按照十个档次的航空器最大起飞重量为承运人设定的责任限额最高可至7亿SDR（约合10亿美元），其中最后四档的航空器责任限额均超过了1.5亿美元，这四档的航空器重量涵盖了承运人使用最多的波音和空客系列大部分机型。由于公约的限额目前是按照欧盟条例的标准设定的，即使批准公约，我国政府仍需对大部分国内飞机的战争险承担保险责任。因此，公约对解除政府担保的作用极为有限。 

　　四、对我国的建议 

　　综合以上对公约法律制度和对我国利弊影响的分析可以看出，公约主要作用在于为各当事方提供合理的风险保护，其可批准性是由各国从成本效益、风险与费用等经济利益平衡的角度进行的考量。到2020年1月1日为止，共有11个国家签署《非法干扰公约》，3个国家批准《非法干扰公约》，6个国家加入《非法干扰公约》。目前，主要是中小国家加入或者批准公约，主要发达国家尚未有批准或加入本公约的意向。就我国的实际情况来看，我们认为，公约对我国的影响是弊大于利，因此，建议暂不批准本公约。但是，国际民航组织也试图推进公约的修订工作，我们仍应对此公约保持关注。我国目前正在走向航空运输强国的康庄大道上，需要在国际民航的立法舞台上发声，并维护中国的国家利益、主权和民航利益。（作者：赵劲松 中国民航局国际合作服务中心 ）