摘要：以首都机场为代表，机场航空性特许经营（经营权转让）业务开展有近十几年，由于缺乏明确的政策支持，相关方对该业务的认识不尽相同，业内争论不断，背景也比较复杂。2020年，又面临特许经营试点结束及经营权转让违规等突出问题，在没有局方出台有偿经营权转让相关管理办法的前提下，导致首都机场在航空业务经营权转让业务面临分叉路口的选择难题。本文以实践的角度出发，叙述了首都机场航空业务经营权转让的发展历史背景，并分析了国内外机场航空业务经营权转让的发展现状。通过阐述首都机场开展经营权转让业务的依据、开展的意义，剖析首都机场航空业务经营权转让现阶段面临的挑战和问题，最后对推进机场行业实施经营权转让业务提供参考建议。 

　　关键词：首都机场 航空业务 经营权转让 发展研究 

　　一、首都机场航空业务经营权转让的发展历史 

　　2004年以前，首都机场与各地服单位通过签订的《外航飞机地面服务费财务结算协议》，按照双方约定的分成比例共享收益。 

　　2005年以后，民航局批复首都机场、上海机场、深圳机场、厦门机场4家机场开展地服特许经营试点工作，试点项目为机场地面服务、航空配餐服务、航油供应服务。首都机场开始对地服、配餐、公务机业务以特许经营的方式与各单位签约。 

　　2016年，民航局《关于首都机场特许经营收费问题的意见》（民航函[2016]1356号），同意特许经营试点结束。 

　　基于2007年发布的《商业特许经营管理条例》对商业特许经营（以下简称特许经营）的定义是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。特许人应当自首次订立特许经营合同之日起15日内，依照本条例的规定向商务主管部门备案。    

　　特许经营试点结束后，2017年，首都机场开始依据2009年发布的《民用机场管理条例》的第三十八条要求，即“机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项”，将特许经营方式调整为“经营权转让”模式，并在地服、配餐、航线维修、公务机业务上全面施行了经营权转让模式与各单位签署协议。 

　　近十年，首都机场通过特许经营（经营权转让）模式，由经营型公司向管理型公司转变，大大地提高了机场的运作效率和服务水平。航空地面服务提供商有5家地服单位为航空公司、旅客、货主提供航空地面服务。航线维修服务商纳入2家单位为航空公司提供维修维保服务。配餐业务也有3家单位为旅客提供优质的航空餐食。公务机业务目前授权1家单位进行保障。 

　　二、国内外机场特许经营的现状 

　　（一）国外机场特许经营的现状 

　　国外发达机场通常定位为管理型机场，一般不直接从事经营性活动，包括不直接从事对航空地面服务业的经营。美国将机场管理机构定位为公共事业。美国机场管理机构在航空公司和地面服务商签署地面代理协议后，按照联邦和地方法律的要求对服务商进行审查，审查合格后发放经营许可。 

　　欧洲将机场管理机构定位为企业。欧洲机场管理机构通过制定整套的地面服务监督检查制度，对地面服务过程进行监督和管理。 

　　新加坡机场管理机构属于政企合一机构。新加坡机场管理机构是通过制定各种标准来监督地面服务的运作。 

　　（二）国内机场特许经营的现状 

　　上海机场有偿转让经营权较早地具备了法律条件，《上海市民用机场地区管理条例》早在1999年即发布实施，先于《民用机场管理条例》10年。上海机场在浦东机场和虹桥机场地服业务、浦东机场加油站、货站、配餐、公务机等业务开展的特许经营。通过集团公司现金出资与专业化公司成立合资公司的形式，收取一定比例的经营收益提成，作为特许经营费。 

　　厦门机场自特许经营试点之后，地面服务项目由基地航空公司自营，厦航除自营之外也代理南方航空公司的地面服务，其余航空公司的地面服务基本由机场方代理。配餐业务由厦门航空自营及机场方代理。机场通过车位资源向航空公司收取资源使用费。 

　　深圳机场，《深圳市宝安国际机场管理办法》对深圳市宝安机场的独家经营权、选择经营者的方式与政府监管进行了明确规定。深圳机场在快件业务、地服业务、货站业务、安检业务方面，具备法律依据，有效地发展了特许经营业务。 

　　三、机场业开展经营权转让业务的依据和意义 

　　（一）机场开展经营权转让业务的政策依据 

　　1.国际民航组织相关规定。我国是国际民航组织的缔约国之一。依据国际民航组织发布的《机场经济学手册》（DOC9562号）4.17、4.118条：“地面服务费收入指因使用机场为航空器服务所提供的设施和服务而向航空器运营人收取的费用”、“地面服务多由一家或多家航空公司或专业地面服务企业提供，在这种情况下，机场应征收特许经营或出租费”、“地面服务是一项特殊的活动，在机场由航空公司或特许经营商提供的情况下，归于机场的成本限于维护费、行政管理费和可归于供特许经营商使用的经营场所的资本成本。” 

　　2.民用机场管理条例。2009年颁布实施的《民用机场管理条例》第三十八条指出，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务采取有偿转让经营权的方式经营的，机场管理机构应当按照国务院民用航空主管部门的规定与取得经营权的企业签订协议，明确服务标准、收费水平、安全规范和责任等事项。 对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。 

　　（二）机场开展经营权转让业务的意义 

　　1.提高机场资源使用效率 

　　通过经营权转让模式，机场真正达成了社会资本、人力等资源在机场的合理整合。同时，机场的相关资源也能够通过市场机制的调节作用，达到高效率的整合，提升了机场资源的使用效率。 

　　2. 提高机场整体服务水平 

　　通过发放类似于“牌照管理”的方式，以经营权转让为依据引入有限的服务商，可以在其自身服务领域充分发挥其专业性和规模经济效应，向航空公司、旅客提供更加专业化的服务，有利于机场服务水平的整体提升。 

　　3. 有利于机场的持续运营 

　　鉴于机场各项业务的经营权必须依托于机场资源，而机场资源是机场内的航空运输服务资源所构成的综合保障体系，主要包括机场的基础设施资源、信息资源、服务环境资源、品牌资源以及由以上资源派生出来的人流、物流等商业市场资源的综合体现，这些资源是机场所特有的，其他方无法完整拥有和提供的专用资源。 

　　机场管理机构通过对这类资源的有效管理和不断投入，确保了机场各业务的未来发展能够保持良好的增长趋势，极大地减少了机场经营发展过程中的不确定性，从而提升机场资源和各项相关业务的未来预期价值，为经营权获得方有效地降低了经营风险，创造了可以预见的价值增长。 

　　机场管理机构通过经营权转让方式收取一定的费用，作为投入成本的收回，再把收回的收益不断地改造流程、优化设备设施，再造国门，更好地为航空公司、旅客提供优质的硬件和软件资源，这样形成良性循环，各方都得益。 

　　4.提升机场安全保障能力 

　　机场管理机构作为机场安全和运营管理的责任承担者，必须相应地获得与机场运营活动相关的各项权力，并履行相应的义务。机场通过与各服务保障单位通过经营权转让合同，约定了机场安全规范和责任等事项，确保了各单位在机场管理机构的安全监管下开展各项经营活动，为航空公司及旅客提供了安全保障。 

　　5.完成机场由经营型向管理型的转变 

　　首都机场通过协议的方式把地服、配餐、公务机、航线维修业务转让给更专业的公司，由其向航空公司及旅客提供更专业和优质的服务。首都机场由自主经营转变为管理型公司，将更多的精力投入到核心业务中，更好的发展国际枢纽业务。 

　　四、首都机场经营权转让业务面临的挑战 

　　（一）北京“一市两场”双枢纽的挑战 

　　2019年9月随着北京大兴机场的启用，“一市两场”双枢纽将给首都机场经营权转让业务带来挑战。为了在过渡期给地服单位相应减负，局方允许大兴机场首个三年与各地服公司签订无偿经营权转让协议。这给首都机场经营权转让业务的推进增加了一定的困难和冲击，加大了首都机场经营权转让业务的谈判难度。同时，由于东航、南航、部分外航的转场，使得业务量下降，造成配餐公司、航线维修公司预估亏损，给经营权转让业务的开展带来很大困难。 

　　（二）机场特许经营试点结束 

　　2016年，中航集团向民航局提交了《关于首都机场特许经营收费有关问题的请示》，同年12月民航局在回函《关于首都机场特许经营收费问题的意见》中，明确指示结束机场特许经营试点工作，并提出局方将在总结试点工作经验基础上进一步完善特许经营的相关政策和法规，保障机场特许经营合法依规顺利开展。 

　　（三）首都机场地服业务面临违规风险 

　　2018年6月21日，首都机场集团公司对BGS完成增资后，持有其51%股权。根据《公司法》的规定并参照《国内投资民用航空业规定（试行）》（民用航空总局令第148号）第三十三条的规定，首都机场股份公司与BGS成为关联企业。 

　　《民用机场管理条例》第三十八条第二款规定：对于采取有偿转让经营权的方式经营的业务，机场管理机构及其关联企业不得参与经营。因此，目前首都机场地服经营权转让业务面临合规性风险。 

　　(四) 相关政策的影响 

　　2019年5月8日，民航局出台《关于统筹推进民航降成本工作的实施意见》（民航发【2019】27号），并在2019年5月28日发布的《关于民用机场收费有关问题的通知》（民航发【2019】33号），在“航空企业减负”的背景下，部分机场收费项目将难以获得政策支持。 

　　五、对机场实施经营权转让业务的建议 

　　（一）建议局方修改《民用机场管理条例》 

　　在2005年，为响应民航局要求，首都机场开展机场特许经营试点工作，落实由“经营型”向“管理型”转变，“深入推进特许经营，提高机场专业化服务水平”的部署，首都机场的相关业务已从机场管理机构分离出去，由机场管理机构的关联企业开展经营。 

　　鉴于此，如将相关条例调整为“禁止机场管理机构参与已授权业务经营活动，同时要求关联方在经营过程中，需按照要求进行更严格的信息披露”，则既可以达到确保市场公平的同时，又兼顾了目前民航体制改革的方向，并确保后续工作能够顺利推进。    

　　（二）地服业务建议采用“资源使用”方式 

　　在相关政策法律未出台之前，机场方面既要向管理型转变，又要增强盈利能力。为了来规避《民用机场管理条例》第三十八条的法律风险，参照外部律师的意见，首都机场在未来地服业务经营权转让中，可以按照“资源使用”的模式继续开展业务。 

　　（三）建议明确经营权转让定价原则和标准 

　　在“特许经营试点”期间，首都机场按照民航局相关文件精神，按照请示局方，由局方批复文件的形式来确定收费标准。目前特许经营试点结束后，没有官方可供参考的定价依据。因此，需要在行业内出台相关管理办法来确定经营权转让的定价依据、定价原则、定价标准。（作者：王聪 北京首都国际机场股份有限公司） 

　　参考文献： 

　　［1］作者：王云访，《我国机场业务实施特许经营的理论与实践》［J］，《中国民用航空》，2019（10）  

　　［2］作者：肖琼，《机场航空地面服务经营权转让模式探讨》［J］，《现代经济信息》，2019（3）