摘要：2019年11月12日国务院召开的国有企业改革领导小组第三次会议对下一步国有企业改革工作关于“加强国资国有企业监管、增强研发创新能力、强化财务硬约束、削减和规范补贴、完善激励机制、提高劳动生产率和资金回报率等重点领域和关键环节，提出明确的任务举措，制定量化、可考核的具体指标”的要求，各省市先后启动开展政策措施公平竞争审查工作，引发了业内关于政府航班补贴可能被削减的关注。本文通过分析当前我国航班补贴的现状及存在的问题和弊端，结合资金补贴规划趋势，多角度思考如何提高航班补贴资金配置效能。 

　　一、我国航班航线补贴的现状 

　　（一）地府政府对航班航线投资热情高涨 

　　尽管缺乏我国各级地方政府航线补贴支出总体情况的确切数据，但过去数年来，各地方政府对航班航线开发投入呈现迅猛增长的态势普遍存在。以国内经济欠发达、财力基础较薄弱的江西省为例： 

　　表1-1　江西省各机场航空发展资金情况表 

　　数据显示，2015年江西省内各机场航班补贴收入4亿多，而到了2019年，全省已接近18亿元，翻了4倍。不仅是航空市场需求相对欠发达的地区，发达地区对航班航线补贴投入数额同样巨大。以深圳市为例，2018年深圳市新开9条洲际航线、2019年新开3条洲际航线。尽管深圳市政府未公开年度航线补贴预算，但若根据其公开的航班补贴标准测算，2018年洲际航线补贴总额预计15亿元，2019年应超过18亿元。 

　　地府政府对航线补贴投入迅速增长的原因分析：一是，我国经济发展和地方财政收入处于上升通道，航班航线补贴有地方财力支撑；二是，地方政府对民航发展的认识得到普遍提高，民航对促进地方经济社会发展、产业结构转型升级能发挥巨大作用成为地方政府共识；三是，过去十年来我国基础设施建设快速发展，机场新建和改扩建的步伐前所未有：2008年底，我国境内仅拥有159座民用机场，到了2019年底已达到了237座，机场基建的释放对于拉动了发展的需求；四是，旅游产业、航空产业、高端制造业、物流业等相关产业发展需要民航运输的支撑。 

　　（二）航班补贴收入已成为航企利润的重要组成 

　　根据上市航空公司公开年报，2019年上半年，上市的7家航司政府补贴收入总计84.2亿。 

　　表2-1 2019年上半年部分上市航司获取政府补贴情况表 

　　若航司旅客运量与获得政府补贴基本成正比这一推断成立的话，按上述7家航司2019年旅客运量份额来推算，预测国内航司2019年获得的政府补贴收入不少于170亿元。 

　　下面，进一步分析补贴收入对航司的利润贡献情况： 

　　表2-2 2019年上半年部分上市航司获取政府补贴与净利润情况表 

　　2019年上半年，国航、东航、南航等三大航政府补贴分别为其净利润的38.9%、109.8%和76.8%。对于航空公司而言，政府补贴收入已成为其利润贡献不可或缺的重要组成。 

　　特别是在中远程国际航线的培育开发上，政府补贴成为了重要导向和市场支撑。据中国航空运输协会统计，2018年国内航司国际航线经营亏损达到了219亿元，政府补贴极大缓解了航司国际航线经营压力。 

　　二、当前我国航班补贴存在的问题和弊端 

　　近十年来，我国民航发展持续保持较快速度增长，政府航班补贴发挥的重要作用毋庸置疑。但当前国内航班补贴确存在以下问题和弊端： 

　　（一）地方政府对航班补贴资金使用缺乏长远规划 

　　尽管近年来地方政府对于民航发展的重要性认识有明显提高，但对航线网络布局普遍缺少长远思考和发展规划，航班补贴资金缺乏明确使用方向，地方政府主要领导指哪开哪、航空公司飞哪就支持哪的现象普遍存在，航班补贴政策延续性和稳定性不足。若航班补贴削减成为必然趋势，如何充分发挥资金使用效益将成为当前各地政府要解决的首要问题。 

　　（二）航班补贴资金的运行管理体制不够健全 

　　各省市均制定了相关办法来规范航空发展补贴资金的使用，资金一般由政府对口部门和机场机构管理。但政府部门和机场主体责任不清、实施细则和实施路径较为模糊、资金审批和监督管理不够健全的情况普遍存在，一定程度上导致航空发展资金在源头上就很难发挥良好的资金配置效率。 

　　（三）部分航班补贴资金未达到航线培育效果 

　　国内各地政府出于提升资金配置效率、发挥市场调节作用等考量，对航班补贴普遍有两到三年补贴到期的规定（部分支线航线除外）。因此不仅在三四线市场，深圳、成都、西安、青岛、厦门等一二线市场也经常出现了补贴停止（或削减）、航线停航的现象，许多航线经过三年培育期后未能实现市场化运营，造成了地方政府财政资金的虚耗。 

　　（四）航班补贴削弱了航司市场开拓和航线经营能力 

　　政府对于航班补贴的本意是辅助市场调节，减轻航司新开航线风险，使其逐步具备“造血”的能力。但过去十年来，我国民航总体处于需求侧较快增长、运力供小于求的阶段，航司重补贴轻市场、依靠政府补贴扭亏为盈等情况屡见不鲜，航班补贴高位增长一定程度上影响了航司市场开拓的能动性。若航班补贴大幅削减，航司航线经营能力将面临严峻考验。 

　　（五）逐渐减少补贴航班数量成为国内机场共识 

　　对各机场而言，政府补贴航线普遍存在稳定性较弱、客座率较低、补贴审批程序繁琐等问题，但在快速发展阶段，对待航班补贴可谓是势成骑虎、欲罢不能。而2018年冬航季以来，随着民航局“控总量、调结构”政策的实施，各机场的航班增量和时刻价值较以往有显著提高，降低补贴航线所占比例、发挥航司主体作用、重视培育市场需求已成为国内各机场的普遍共识。 

　　三、提高航班补贴资金配置效能的思考 

　　综上所述，无论航班补贴是否会被要求削减，提高航班补贴资金配置效能将成为规划资金补贴的必然趋势。本人认为有以下几点需要关注： 

　　（一）国家相关部委应制定和完善规章制度 

　　国家相关部委应组织开展对各省市航空发展补贴资金的盘查，从源头上加强对航班补贴资金的管理；出台国家层面对航班补贴资金管理的指导意见，指导各地政府提高航班补贴资金的配置效率。 

　　（二）民航局应在顶层设计中支持机场差异化功能定位，引导航班补贴资金有效投放 

　　在2017年国家发改委、民航局发布的《全国民用运输机场布局规划》指导原则中，提出应“立足构建综合交通运输体系，科学规划民用运输机场建设，适度增加总量，明晰机场层次，优化网络结构，完善功能定位，提高运输效率”，制定了到2025年，形成三大世界级机场群、10个国际枢纽和29个区域枢纽的布局规划，但“优化网络结构，完善功能定位”的落实还需要进一步推进。以同在西南机场群的成都、重庆、昆明三大国际枢纽机场为例，地缘相近、高铁发达，若缺乏功能定位细分，在国际航线特别是洲际航线发展上极易造成无序竞争，导致政府补贴资金虚耗。区域枢纽同样如此，每个区域枢纽机场应精准面向定位的辐射区域。因此，民航局应鼓励和支持地方政府和各国际枢纽和区域机场主动作为，结合自身区位特点和地方发展需求，科学合理地进行进一步精准化、精细化定位，并将其融入到全民航“十四五”规划中，更好地引领各枢纽机场差异化发展。 

　　（三）民航局应完善政策配套，支持符合规划布局的航线网络建设 

　　在机场有清晰的功能定位的基础上，特别是国际枢纽、区域枢纽机场建设的推进离不开民航局航权、时刻配置政策的支持。过去几年来，在民航强国战略推进实施的大背景下，民航局在航权开放管理的改革中取得了显著成效：国际航权配置越来越开放，国内航权除北京、上海、广州之间的航班采取核准制外，其他均采取备案制。而针对当前航线资源无序竞争的乱象，建议应完善航权和时刻配置规则，避免或减少二三线机场抢开洲际航线、支线机场争开北上广深航线等情况，促进航班补贴资金的有效利用。 

　　（四）政府补贴资金应制定长远规划，全力支持机场发展定位 

　　地方政府应支持机场依据地方经济社会发展需求和特点，合理制定航线网络规划，并将机场航线网络规划作为补贴资金使用的方向指导。对于符合机场航线网络规划布局、有利于机场构建枢纽建设的航线，应予以积极支持；对于不符合航线网络规划、难以市场化运营的航线，哪怕可能是优质航线资源，也应少支持或不予支持，充分发挥资金的使用价值，将有限的资金更多用于支持机场构建健康可持续的航线网络。 

　　（五）政府应推动单一航班补贴向综合政策支持转变 

　　建议对补贴航班根据旅客运量多少实行阶梯式补贴，鼓励航司提高航班客座率和执行率。除航班补贴外，加大对航空市场培育的政策支持，鼓励航司采取积极措施培育市场需求。如，对销售终端市场予以补贴，对航空旅客实施景区门票优惠政策、降低航空旅客地面交通成本、支持航司航空产品宣传推介，等等。 

　　综上，规范政府航班补贴、提高资金的配置效能，需要各级政府、行业管理部门、航空公司和机场的共同努力。航班补贴资金配置效能的提升，有利于规范民航运输市场秩序、有利于更好地服务国家战略、服务地方政府，有利于民航强国战略的实现。建议全行业应对此有正确认识，配合地方政府切实提高资金的使用效能，助力行业持续稳健发展。（作者：陈欢 单位：首都机场集团公司） 

　　参考文献： 

　　[1]邹晓云.政府要“断奶”专家：民航业补贴关键是要规范[Z] 

　　[2]林智杰.国际航线亏损219亿，二线洲际怎么飞？[Z] 

　　[3]张丰蔡.地方纷纷修编机场总体规划：透露了哪些雄心[J].中国民航报，2019年11月