摘要：党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面部署，民航治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。全国民航工作会议对推进民航安全治理体系和治理能力现代化做出了具体部署，指出构建具有中国特色的航空安全治理体系是推进民航治理体系和治理能力现代化的重要环节。本文希望结合北京首都机场航空安保有限公司航空安保体系建设及应用实例,抛砖引玉，为推进开放化、立体化、信息化的民航安保管理体系建设，持续提升空防安全治理体系和治理能力现代化提供借鉴参考。 

　　1 研究背景 

　　2019年党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、总体目标、重点任务和根本保证进行了深刻阐释。民航治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而空防安全治理体系和治理能力则是民航治理体系和治理能力现代化的重要支撑。 

　　确保民航空防安全，直接关系广大人民群众的生命安全，是民航安全工作的核心之一，提升空防安全治理体系和治理能力建设势在必行。新时代民航安保体系建设是行业推进落实治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，也是捍卫民航安全生命线，服务国家发展战略的基础。民航局下发的《新时代民航强国建设行动纲要》中对构建开放化、立体化、信息化的民航安保管理体系提出了明确要求。本文围绕十九届四中全会和民航局的指导精神，以航空安保体系建设（Security Management System，简称SeMS）为切入点，剖析航空安保体系建设及发展现状，结合北京首都机场航空安保有限公司航空安保体系建设实践，为持续提升民航空防安全治理体系和治理能力现代化提供借鉴参考。  

　　2 航空安保管理体系发展现状 

　　2.1航空安保管理体系在我国的建设推广 

　　在我国民航，SeMS经历了构建、试点、应用推广、全面建设四个阶段。 

　　2006年3月，民航局成立了以局领导为成员的领导小组和六个专业组，其中民航局公安局负责第六组“航空安保组”，具体承担航空保安管理系统（SeMS）的建设工作。虽然当时ICAO尚未将建设SeMS作为建议性措施，民航局公安局已经开展主动探索和研究。11月，形成了《航空安保管理系统（SeMS）手册》目录，明确了手册的基本框架与核心要素。 

　　2007年3月30日，民航公安局下发《关于启动航空安保管理体系（SeMS）建设试点工作的通知》，正式启动SeMS试点工作，将北京首都国际机场、西安咸阳国际机场、东方航空股份公司、春秋航空公司确定为首批试点单位。 

　　2008年4月，民航局公安局结合试点单位SeMS试运行情况，制定了《中国民用航空安保管理体系（SeMS）实施指南》，5月召开了SeMS建设推进会。2009年3月，民航局公安局制发了《国家民用航空安全保卫质量控制计划》、《国家民用航空安全保卫培训大纲》和新版《中国民用航空安保管理体系（SeMS）实施指南》，SeMS法规标准逐渐完善。 

　　2011年7月，民航局下发《航空保安管理体系手册范本》，同年民航局公安局下发《关于印发全面开展航空保安管理体系建设工作实施方案的通知》，要求各航空公司、机场全面实施SeMS建设。 

　　2.2航空安保管理体系应用成果 

　　我国民航航空安保管理体系自提出至今已跨越国家三个“五年规划”，历时15年发展取得了卓有成效的成果。 

　　2.2.1制度标准完备 

　　我国民航形成了四套SeMS法规标准，建立了完备的监管机制。 

　　2009年，民航局发布了《航空安保管理体系（SeMS）建设指南》（AC-SB-2009-1），系统阐述了SeMS的构成和实施步骤。 

　　2011年民航局发布了《航空安保管理体系（SeMS）手册范本》（AC-SB-2011-01），明确了企业编写SeMS所需要的体例和基本内容结构，为手册编写提供了明确标准。 

　　2012年，民航局发布了《民用航空运输机场航空安保管理体系（SeMS）建设标准（试行）》（MD-SB-2012-1）和《公共航空运输企业航空安保管理体系（SeMS）建设标准（试行）》（MD-SB-2012-2）。这两个建设标准具有强制性的法规要求，是民航行业主管部门监管活动的依据，也是企业SeMS建设最明确、具体的内容指导。同年，民用机场、航空公司SeMS建设标准内容纳入民航局《国家民用航空安保审计检查单》（WM-SB-2012-002），这标志着SeMS正式成为行业主管部门航空安保符合性监管范畴。 

　　2.2.2 经验积累丰富 

　　15年来，在民航运输机场、公共航空运输企业航空安保体系建设持续完善与运行调整中，各企业形成了先进的空防安全管理理念，积累了大量丰富的管理经验。特别是一些超大型机场和航空公司，在企业高层管理者的重视下，SeMS保持着旺盛的生机和活力，成为企业提升空防安全治理能力的思想理念和方法手段。在行业主管部门组织及各企业自发组织下，各单位广泛开展SeMS建设与应用交流与经验分享，产生了大量研究成果和实践方面的论文，促进了航空安保管理体系的持续发展。这些做法为行业主管部门持续优化法规标准，为提升行业内部航空安保管理体系建设整体水平，提供了卓有价值的借鉴参考依据。 

　　2.2.3安全周期显著 

　　经统计，我国运输航空百万小时、百万架次重大事故率持续下降，其中2010年至2019年十年平均值为0.012次和0.028次，低于上一个10年的十分之一，远好于世界平均水平。截止目前，全行业实现运输航空持续安全飞行116个月、8068余万小时的安全记录，特别是连续17年10个月实现空防安全零责任事故，安全水平稳居全球领先地位。 

　　以往的成绩体现出航空安保体系建设的推进与完善，促使民航空防安全治理体系和治理能力水平不断优化，安全保障能力持续提升。 

　　3 首都机场安保公司航空安保管理体系实践 

　　北京首都机场航空安保有限公司（以下简称“安保公司”），隶属于首都机场集团公司（以下简称“集团公司”），是国内首家具有独立法人资质的航空安保企业。伴随中国民航的快速发展，安保公司通过不断构筑完善系统化航空安保管理体系，持续提升空防安全治理体系和治理能力现代化水平。 

　　3.1建设航空安保管理体系，构筑公司空防安全治理体系顶层设计。 

　　按照民航局《关于落实空防安全主体责任加强航空安保体系建设的指导意见》，安保公司不断调整航空安保管理体系架构，在体系原框架上增加了责任体系、文化体系、诚信体系内容，在管理体系中增加了管理评审内容，在风险管理子体系中增加了隐患管理内容，对公司空防安全治理体系进行了顶层再设计，同时航空安保管理体系配套电子信息平台也正在不断推进，详见图1和图2。 

　　图1：安保公司航空安保体系架构图 

　　图2：安保公司航空安保管理体系电子信息系统功能架构图 

　　3.2深化安全生产责任体系，将空防安全责任落实到人。 

　　习近平总书记对民航安全工作重要批示指示精神中曾指出“切实把安全责任落实到岗位、落实到人头。” 安保公司拥有一支近8000人的航空安保队伍，安全责任能否落实到人直接体现了公司空防安全治理能力水平。安保公司对标安全生产责任相关法律法规，建立了分层分级、科学系统的安全生产责任体系。责任体系中明确了公司自上至下各级党组织、工会、全部岗位、全体人员的安全生产责任，共二十九章，123项责任，实现了横向到边、纵向到底，详见图3。同时配套制定了问责机制，对接公司安全奖惩机制，确保安全生产责任明确到岗、落实到人，奖惩明确。 

　　图3：安保公司安全生产责任体系架 

　　3.3聚焦空防安全风险和隐患管理，深化空防安全治理体系和治理能力。 

　　2019年民航局发布《民航安全隐患排查治理长效机制建设指南》，对危险源、安全隐患、安全风险的概念、关系以及安全隐患排查治理、风险管控的思路方法给出详细指导。安保公司依托指南要求，对公司安全隐患管理、风险管理进一步系统梳理，在公司航空安保管理体系中重构了风险隐患管理子体系，全面修订了配套管理制度。同时，实现安全风险隐患管控措施“进手册”，形成风险隐患常态化系统管理子体系，详见图4。 

　　图4：安保公司安全风险隐患管理关系图 

　　3.4狠抓“三基”培训，深化队伍作风和能力建设。 

　　冯正霖局长在2020年全国民航航空安全工作会议上强调“打造一支高素质队伍是保障行业安全发展、实现高质量发展的关键”。安保公司紧密围绕专业技术人员教育养成与职业养成的全过程、全链条，抓岗位职责、抓遵章守纪、抓技能提升，将“日常养成”融入教育培训，建立了资质与技能培训体系，下设四个子体系、14类指标，详见图5。 

　　图5-安保公司资质与技能培训体系架构 

　　3.5推动新技术、新设备研发与应用，破解航空安保发展瓶颈。 

　　安保公司立足持续提升民航空防安全裕度，发挥二十年民航安检专业经验和人才积累优势，不断寻找安检新技术突破口，至今已开展“智能旅客安检系统”、“基于生物识别技术的防漏验比对系统”、“基于小样本对抗网络的“准省全快”旅客随身行李智能判图的研究及应用项目”、“集中判图”等多项安检技术项目的研发、测试及成果转化应用工作。其中主要产品智能旅客安检系统，实现了自动识别旅客有效身份证件，自动验证比对旅客身份，自动分拣安全行李与可疑行李，行李托盘的智能识别与自动回传，以及旅客身份信息及航班信息的快速查询。此系统处理旅客携带的常规行李物品，在1分钟之内即可完成安全识别和处置，过检效率提升60%。2019年9月25日，北京大兴国际机场58条智能旅客安检系统正式启用，是中国首次大批量运用智能化安检设备，在行业内引起了巨大反响。 

　　4、思考与建议 

　　通过安保公司航空安保体系建设实例可以看到，将航空安保管理体系作为公司推进空防安全治理体系和治理能力现代化的有效管理理念和工具，取得了显著发展成果。展望未来，空防安全治理体系和治理能力现代化建设，面临着更大的机遇和挑战，需要精准施策、多措并举、多点发力。 

　　4.1顶层设计中促治理 

　　治理体系和治理能力现代化需要以制度为根本落脚点。新技术、新模式、新业态的广泛应用与产生，需要配套的行业法规标准作为支撑。反过来，行业法规标准的革新也需要企业实践的经验积累。创新改革是实践过程，存在失败风险，需要行业主管部门给予企事业单位一定的容错机制，鼓励其大胆研究、试错，为行业建设科学、适宜的法规标准提供真实可行的实践依据。 

　　4.2机制改革中谋发展 

　　要积极研究和探索航空安保体制调整和机制建设，建立由信息共享机制、联席工作机制、隐患共治机制、应急联动机制组成的多元航空安保共治机制，并加快制定促进航空安保工作健康发展的配套性保障政策及机制体制支撑，比如从体制机制方面入手，从源头上改善安保人员政治地位和经济待遇，增强安保人员工作自豪感和职业认同感，逐步降低由于民航安检技术人才大量流失而产生的空防安全风险。 

　　4.3技术创新中寻出路 

　　随着我国民航强国建设进程的不断推进，民航各方面都在发生深刻的变化。民航安检作为行业空防安全地面主力军，检查的技术装备、方法手段与十年前，甚至二十年前并没有发生革命性的变化。依靠管理挖潜提升民航安检空防安全治理体系和治理能力现代化空间已经非常有限，亟需通过技术革新实现突破口。要实施智慧安保战略，重点推进民航安保科技创新工作，进一步优化作业模式，深入推进新设备新技术研发与试点应用，防范空防安保风险。安保公司研发应用的智能旅客安检系统提供了很好的案例借鉴。在智慧机场的建设中，应充分聚焦用科技解决实际工作中的瓶颈问题，将科技手段、信息数据与人的智慧相结合，实现智慧化应用。 

　　4.5数据融合中添手段 

　　随着以“5G”网络为代表的新一代信息技术的普及和运用，要努力发展航空安保数据融合新业态，充分运用大数据分析手段提升治理能力现代化水平，建立航空安保大数据分析、运用和共享机制，打造数字空防。民航安保主管部门要建立重点人员及民航违规人员从严检查的具体工作标准程序，通过建模评估确定民航违规人员选择标准，建立重点人员及民航违规人员数据库；同时要进一步加快民航安保大数据的分析和运用，打造安检诚信体系建设，建立以情报信息支持和综合大数据分析为基础的易安检模式，充分运用大数据手段提升空防安全治理能力现代化。 

　　4.5威胁评估中强预警 

　　推进民航空防安全治理体系和治理能力现代化，打造适应民航安全形势的航空安保管理体系，重要一环便是威胁评估、及早预警，对内需要及时发现运行中的风险因素并及时纠正控制，对外就需要加强威胁信息采集和情报收集工作。民航主管部门、相关单位需建立完善的威胁信息评估及预警机制，加强对于空防威胁信息的采集和收集工作，并及时对情报信息进行研判分析，及早预警。同时要定期开展威胁信息教育培训工作，注重空防反恐情报信息和内部安保信息的搜集、归纳整理，按照案（事）件性质类型和轻重缓急建立情报信息通报和报告规定、流程，及早做出预警及应急处置。（作者：李万明 北京首都机场航空安保有限公司 ） 

　　参考文献： 

　　1. 中共中央宣传部，《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》，学习出版社、人民出版社，2019年6月第一版，177-181。 

　　2. 习近平关于《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的说明，人民网-人民日报，2019年11月06日。 

　　3. 《学习习近平总书记会见中国民航英雄机组重要指示精神读本》，中国民航出版社，2018年11月第1版，4。 

　　4. 《民航局关于印发新时代民航强国建设行动纲要的通知》（民航发〔2018〕120号），13。 

　　5. 刘昊阳，《航空安保管理》，2014年7月第一版，120-121、149-151、251。 

　　6. 民航局公安局，《推进航空安保管理体系建设提高我国民航安保水平》，中国民航航空，2011.2（Vol.122）。 

　　7. 冯正霖，《推进民航治理体系和治理能力现代化 为新时代民航强国建设提供制度保障》，2020年全国民航工作会议文件。 

　　8. 冯正霖，在全国民航工作会议上的讲话，2020年全国民航航空安全工作会议文件。 

　　9. 李健，《牢记初心 防范重大风险 筑牢新时代民航强国建设的安全之基》，2020年全国民航航空安全工作会议文件。