一、研究背景：我国民用机场收费制度与实践现状 

　　（一）制度历史：不断深化的市场化改革 

　　我国机场收费本质采用行政定价原则。按照2019年底国家发改委发布的最新版《政府定价的经营服务性收费目录名单》，机场航空性业务收费、机场地面服务收费等民航垄断环节服务收费归属中央定价，由民航局依照相关法律法规定价或发布指导价。 

　　民用机场收费市场化改革始于2007年。是年，民航总局和国家发改委（下称“两部门”）发布《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》，在国内机场分为4类基础上，根据飞机最大起飞全重确定起降费收费基准价，机场管理机构可以根据其提供设施和服务水平同航司协商下浮一定幅度。2017年，为更好发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府作用，两部门公布《民用机场收费标准调整方案》（下称“《调整方案》”），对机场分类目录、收费项目内涵、收费管理方式、基准价及浮动幅度、收费标准等要素进行优化和更新，成为目前机场收费的基本依据之一。《调整方案》规定，起降费收费标准可以在规定的基准价基础上上浮不超过10%，将最初的“定上限”改革为“定下限”；并且在备降航班领域推行签约制，航班在未签署备降协议的机场起降，起降费可以上浮不超过30%。 

　　由于机场收费给国内航空公司带来较大成本压力，出于统筹推进民航降成本工作考虑，收费上浮行为于2019年被暂停。以三大航为例，2018年国航起降及停机费用占到总营业成本的13.34%，东航机场起降费占总成本的14.56%，南航该指标也达到12.43%，均成为继航油成本、员工薪酬之后的第三大成本项。 

　　（二）机场收费绝对值低：增加政府资金与机场融资负担 

　　通过数据我们可以发现，与美国年旅客吞吐量1000万人次以上机场收费相比，我国国内机场单架次收费标准绝对值处于较低水平。表3中可以看出，除达美航空亚特兰大机场这一特例外，多数美国机场收费均高于我国机场，美国机场窄体机起降费最多可达中国机场的7.7倍，主流宽体机起降费最多是中国机场的6.6倍，多数美国机场收费在中国机场的1.5倍至3倍区间内。 

　　表 3：2018年我国与美国民用机场典型机型收费标准对比（单位：人民币元） 

　　从航空公司获取的收入少，意味着在进行设施设备更新维护和机场改扩建时，需要获得更多的政府资金、商业贷款和非航空性收费，体现为一是政府专项基金、补贴压力大，财政负担加重；二是机场清偿商业贷款的资金需求增加，因而必须多渠道提升机场资本利润率，挫伤机场公益性；三是需要提高非航空性收费费率，例如提高机场停车、餐饮等商业主体租金，将增加旅客机场消费负担，不利于旅客幸福感获得感提升。 

　　（三）机场收费相对值高：增加航企创收压力 

　　但结合机场始发平均票价考虑，我国机场起降费收费标准显著高，意味着国内航司在国内机场单次起降需要售出更多客票来弥补起降成本。以2018年数据计算，美国年旅客吞吐量超过1000万人次的所有机场始发平均票价均超过我国机场，至少是我国票价的1.5倍。从表4中可以看出，同样是上述机场，按照相应机型每次起降需要售出机票数量排名，我国机场收费排名发生质变。 

　　表 4：2018年我国与美国主要机场典型机型单次起降收费 

　　需航空公司售出机票数量（单位：张） 

　　虽然机场从航空公司身上获取的收入绝对值少，但根源在于机场收入是航空公司成本，对航空公司收取更多费用需要航空公司有更强的收入能力支撑，也就是需要更高的票价水平和更多的客货运量。但当前航空旅客运输价格改革仍在推进中，航空公司提升收入水平的空间有待制度基础上的进一步拓展。 

　　二、美国民用机场收费制度介绍 

　　在1994年《联邦民航授权法案》（Federal Aviation Authorization Act）的指导下，美国联邦政府交通运输部、联邦民航管理局于1996年6月颁布《收费费率政策》（1996 Rates and Charges Policy，以下简称为“《政策》”），并于1997年、2008年开展两次修订。《政策》不直接设定收费标准，而是就机场收费业务范围、收费原则、议价程序、收费投诉、监管处置等指导性条款进行明确，成为美国机场收费的根本依据。 

　　（一）以机场为主体的差异化定价 

　　《政策》于行文伊始言明政策制定的目的。《政策》指出，“机场的每一名用户都应当有权利，在缴纳公平合理费用的基础上，使用机场相关设施和服务；但是，机场所有者也有权使用多样的制度和方法进行差异化定价”。该部分为制度全局定下基调，一是“以机场为定价主体”的收费原则。《政策》明确，“交通运输部最基本的立场就是，机场收费标准最好在地方层面由机场及其用户议定”，允许机场所有者在事先告知、充分协商的前提下，通过调低费率来吸引航企入驻，或是提高收费以缓解超出预期的成本上涨。二是“差异化”原则，允许机场定价时区别对待普通承运人和基地航空公司，区别对待航站楼区域和航站楼以远区域使用费用，用收费差异引导航空公司合理配置资源。 

　　（二）联邦政府限制机场收费 

　　《政策》中有3条非常重要的原则，为美国民航机场费率限制奠定了基础。一是公共利益原则。政策明确规定，“机场所有者在制定、与机场用户协商收费标准时，应考虑公共利益”，此条款希望防止机场收费过高致使航企将成本转嫁消费者。二是合理定价原则。对于联邦政府而言，收费“合理”（Reasonable）的主要考量是机场的可持续发展，也就是在财务上的收支平衡，以体现机场的非营利性。三是成本中心原则。《政策》规定，“虽然要求机场应以财务可持续为原则，但机场设施使用费（区别于服务费）仍然不得高于设施使用成本”，并且“一般性成本（不直接与机场用户享受到设施和服务相关的成本，例如航站楼添置绿化）应当以公开透明的方式折算进入总成本，能够明确受益人的成本不得转嫁至其他用户身上”。当机场与机场用户无法自行协商解决收费标准方面的争议时，联邦政府交通运输部将依法介入调解，以彰显政府对机场收费的管制权。 

　　（三）区分航空性收费和非航空性收费 

　　按照FAA定义，“航空性收费”是任何为了航空器安全运行，以及机场旅客、行李、邮件、货物位移进行的相关活动、服务所发生的收费。该定义有两个关键要素。一是范围要素，航空性收费与非航空性收费均限制在机场范围内，具有明确的边界。二是本质要素，航空性收费的对象是与航空器和要素“流”（movement）相关的行为，本质是为了保障机场“内流”畅通。机场进行的其他收费均属于“非航空性收费”。因此，起降费、航站楼和停机坪租金、安检费、行李处理费、摆渡车费等属于航空性收费；而机场内商铺租金、停车费、特许经营费等属于非航空性收费。整体而言，对航空公司和地服机构收取的费用基本属于航空性收费。 

　　（四）三类重要的费率设置方法 

　　在区分航空性收费和非航空性收费基础上，机场设置收费标准的方法主要有三种。《政策》提出两大基本分类，一种是“剩余法”（Residual rate-setting methodology），一种是“补偿法”（Compensatory rate-setting methodology）。在行业发展实践中，两大基本分类相互融合，形成第三种“混合法”（Hybrid rate-setting methodology）。 

　　1.剩余法 

　　“剩余”意味着，如果机场的非航空性收费有盈余，那么“剩余”部分应当折算进入航空性收费领域，体现为机场对航空公司和地服机构等航空性用户收费标准的降低。为了获取此类利益，剩余法合同一般会规定，当机场非航空性收费不足以弥补非航空性成本时，航空公司和地服机构应当支付额外的航空性费用以确保机场收支平衡。 

　　在“剩余法”模式下，机场是航空公司（尤其是份额最大的主基地航空公司）的服务者，具有法律上的平等地位和财务上的不平等地位。由于航空公司等用户实质上为机场部分成本负责，剩余法合同往往会赋予份额最大的主基地航空公司对机场重大决策的一票否决权，也就是“利益多数条款”（Majority-in-Interest Clauses, MII）。 

　　可以看出，“剩余法”费率设置模式下，机场基本没有财务自主权和可支配资金，任何非航空性收费的利润都转化为航空性收费标准的降低。与低自主权、低收益相对应的是低风险，由于剩余法合同往往将航空公司费率同机场收支平衡进行利益捆绑，因而大大降低了机场经营亏损风险。 

　　2.补偿法 

　　“补偿”意味着，航空公司、地服机构等航空性用户只需要为机场航空性设施和服务的使用付费，也就是“补偿”航空性设施和服务成本。非航空性收费产生的收益由机场按照法律自主支配，自负盈亏，即便非航空性领域高水平盈利，也不会体现为航空性收费标准降低；与此对应，航空公司、地服机构等航空性用户也不需要为机场非航空性领域收支平衡负责。 

　　在“补偿法”模式下，机场所有者具有高度自主权，与航空公司等航空性用户具有法律和财务的“双平等”地位。机场可以将收费收入按照法律规定投入机场发展建设、机场债务偿还、律师会计事务、多式联运建设等领域，并为投资回报和可能的风险负全部责任。 

　　正是由于补偿法合同带来的高风险、高收益、高自主性，合同期限往往较短，费率调整也较为频繁且幅度一般较大。 

　　3.混合法 

　　根据FAA在2009年发布的《机场可持续发展手册》释义，“混合法”兼具“剩余法”和“补偿法”要素，机场既维持独立主体地位，按照法律规定自由支配收费收入，以收支平衡为核心设定费率标准，同时可以通过合同要求航空性用户对机场非航空性领域收支平衡负一定责任。 

　　（五）剩余法的三种亚模式 

　　费率设置理论模式之间边界较为模糊，存在融合与过渡的空间，因而在实践中演化出一些亚模式。尤其是绝大多数机场选择的剩余法，衍生出三类亚模式。 

　　1.单成本中心 

　　单成本中心模式是剩余法的第一种亚模式，在该模式下，机场将本财年的建投成本、运营成本等全部成本打包为一个成本中心，扣减本财年其他收入盈余，以及上一财年机场全部收入盈余后，计算出本财年需要通过起降费补足的数额。用该数额除以年起降重量的预计值，就得到起降费费率。 

　　迈阿密机场是典型的采用单成本中心费率计算方式的机场。以迈阿密机场2019财年为例，其测算机场本财年全部成本为9.38亿美元，收入端可以通过导航费、航站楼租金、商业收入等收费的利润解决其中8.77亿美元，所以仅需要起降费0.61亿美元就能实现机场收支平衡。再扣除上一财年起降费结余390万美元，得到实际需要本财年收取的起降费总额为5695万美元。机场预测本财年总起降重量为352亿磅，因此2019财年机场起降费率就设置为56950000美元÷35200000千磅=1.62美元/千磅。 

　　2.多成本中心 

　　对于多成本中心亚模式而言，机场成本被分为两个或多个成本中心。机场基于每个成本中心设置不同项目的费率标准，在实现各成本中心收支平衡的基础上达成机场整体的收支平衡。比较常见的是分为“空侧”（airfield）和“航站楼侧”（terminal），空侧成本由起降费、导航费、停场费等补足，地侧成本由行李费、安检费、航站楼租金等补足。 

　　以芝加哥奥黑尔机场为例。最新修订的奥黑尔机场使用与租赁协议为机场收费设置了空侧、航站楼侧、一般费用（登机口、行李、值机等）、海关与检疫、航空性不动产、商用不动产等六大成本中心，针对每一成本中心设计成本计算公式，除以相应数量单位即可得到每项收费的基础费率。 

　　3.卓越保险条款（Extraordinary Coverage Protection, ECP） 

　　正如上文介绍，剩余法并不天生意味着航空公司等航空性用户必须为机场经营亏损买单。只有在合同中设置ECP条款，航空公司等用户才会承担此类责任。例如华盛顿两场使用与租赁合同第8.01.3条规定，当机场收入与转移支付之和扣减机场运营维护成本后，剩余部分不足所需偿还债款和债券付息总额的125%时，机场有权在涉及航空公司的收费项目上设置ECP条款，基于各成本中心进行计算，由航空公司支付额外费用以保证机场收支平衡。 

　　表 1：美国主要机场费率设置方式分类 

　　三、制度基础上的美国机场差异化收费实践 

　　（一）签约航空公司与非签约航空公司差异化收费 

　　顾名思义，签约航空公司就是与机场签订使用与租赁协议（Use and Lease Agreement）的航空公司。一般而言，签约航空公司相比于非签约航空公司，可以享受更为优惠的收费标准。例如，达拉斯沃斯堡、旧金山、西雅图等机场非签约航司收费是签约航司的125%，劳德代尔堡、波特兰等机场该系数增至130%、140%。 

　　但签订协议并不是成为签约航空公司的充分条件。为了享受优惠的收费标准，航空公司需要在机场投放大量资源。以丹佛机场为例，121部航空公司需要租用至少一个登机口，135部航空公司需要每天至少运行5趟航班才能成为签约航空公司。如果机场没有可供出租的登机口，则需要租用至少500平方英尺的机场空间，并且在机场每日运营至少2趟定期航班。当然，其他航司实际运营签约航空公司的代码共享航班时，也可自动成为签约航空公司，但必须使用母签约航司所租用的登机口，意味着占用母签约航司资源。 

　　通过区别对待签约航司与非签约航司，机场实质上建立起与航空公司之间更为紧密的关系。航空公司由于需要在机场投入航线、资金等大量资源以获得优惠待遇，就必须结合自身航线网络搭建、运力投放、枢纽打造等多项因素综合考虑投入产出，在短期成本与长期成本之间做好权衡取舍。该制度设计一定程度上有利于航空公司将枢纽和重点集中在一个或少数几个机场，同时有利于航空集团和航空联盟在同一个航点做大做强，发挥联盟网络优势，进一步增强机场对外通达性。 

　　（二）“一市两场”与“一市多场”的差异化收费 

　　美国民航事业发展历史悠久，在起步较早、经济动能强的部分城市很早就形成“一市两场”乃至“一市多场”的机场布局。从本质上讲，为了适应或引导在两场或多场间形成差异化竞争优势，机场管理方对航司设置差异化收费标准，发挥市场在资源配置中的主导作用。 

　　1.华盛顿特区“一市两场”：机场收费契合机场定位 

　　华盛顿特区是美国联邦政府所在地，其辖区内拥有里根机场、杜勒斯机场两大干线机场，2018年旅客吞吐量均在2000万人次以上。两场主要区别有三点，一是主基地航空公司不同。里根机场由美航主导，杜勒斯机场由美联航主导。二是地理位置差异显著。里根机场位于华盛顿特区核心区，扩建和发展也因此受到限制；而杜勒斯机场位于特区以远40公里处，到特区需要较长时间。三是航线网络差异明显。受地理位置敏感性所限，除洛杉矶、旧金山、西雅图等11个国内大型航点，里根机场法定航线覆盖范围为1250英里（约1930千米）以内，这导致里根机场以国内航班和支线航班为主。而杜勒斯机场无此限制，且有星空联盟成员支持，成为华盛顿特区通往国际的主要枢纽。 

　　表 2：美国华盛顿特区两大机场资源禀赋约束情况 

　　对比两场航空性收费，可以看到与上述三点区别相适应的费率设置。一方面，里根机场起降费标准远高于杜勒斯机场，约为杜勒斯机场的2.2倍。原因在于，里根机场三条跑道最长只有2095米，且没有改扩建空间，只能使用中型机和支线飞机运营国内航线与支线航班。中型机和支线飞机起降占用的空域、管制和跑道等资源与大型机相仿，但单次起降所运输的客货量远低于大型机。运输效率低意味着机场投入单位基础设施资源所带来的产出低，因此需要更高的起降费标准弥补。 

　　另一方面，里根机场航站楼平均租金标准低于杜勒斯机场，约为杜勒斯机场的50%。原因在于，杜勒斯机场定位于特区的国际枢纽，拥有里根机场所没有的联邦海关检疫、旅客周转系统等地面服务项目；且杜勒斯机场远离中心区，航站楼改扩建空间较大，需要筹集更多支持未来发展的资金。因此相较于里根机场，杜勒斯机场4个特有的成本中心均集中在地面和航站楼服务领域，体现在航站楼租金方面就需要加大对航空公司的收费力度。 

　　综合考量可以发现，航空公司2018年每运送一名旅客，在里根机场需要支付12美元，在杜勒斯机场需要支付近17美元。与之相适应地，航空公司需要在杜勒斯机场设置更高的票价，而国际航班票价一般较高，也契合了杜勒斯机场作为特区国际枢纽的定位。运营数据与理论解释契合良好。2018年里根机场始发国内旅客平均票价为357.42美元；同期杜勒斯机场平均票价为427.37美元，高出里根机场近20%。基于政策约束和硬件约束，机场收费标准与华盛顿特区“一市两场”差异化定位达成了较好的契合。 

　　2.纽约“一市三场”：机场收费引导机场分化 

　　名义上属于纽约州的大型干线机场只有肯尼迪机场与拉瓜迪亚机场，但由于地理上的毗邻与管理方的一致性，属于新泽西州的纽瓦克机场在传统意义上也被纳入纽约州机场群考量，可以认为存在“一市三场”。 

　　在800余平方公里土地上（小于北京市大兴区面积）聚集3个吞吐量超过3000万的机场，如何分工合作、协同发展是机场管理方必须考虑的问题。实践中，机场管理方充分运用机场收费这一市场因素，设置差异化且有针对性的费率标准，引导形成了纽约湾区三大机场有序发展的格局。 

　　一是收费标准差异引导机场运输规模分化。纽约三大机场均属于美国交通运输部界定的大型枢纽，但依靠收费引导航空公司运力投放，在内部又形成明确的规模层级。2018财年，肯尼迪机场、纽瓦克机场和拉瓜迪亚机场起降费标准分别为每千磅6.27美元、7.44美元和12.63美元，对于航空公司而言，在肯尼迪机场投放运力产生的边际起降成本更低，且投放机型越大，名义上节省的起降费用更多。此收费标准有利于航空公司做出向肯尼迪机场增投运力、增投宽体机的决策，有利于肯尼迪机场产生更多的旅客吞吐量。反映在现实中，2018年肯尼迪机场、纽瓦克机场、拉瓜迪亚机场旅客吞吐量分别为6100万、4600万和3000万，与起降费标准的导向作用不无关系。 

　　二是收费标准差异引导机场功能分化。纽约三大机场均规定有每次25美元的最低起降费，以防止过多小型飞机占用大型机场的宝贵时刻。但是肯尼迪机场和纽瓦克机场规定中均有一条对支线航空公司的补充条款。条款表示，如果支线航空公司可以保持运营每周至少5天、每天至少1班从本机场到其他机场的点对点航班，可以申请将最低起降费降低至20美元。此规定有利于引导支线航空公司维持稳定的、具有相当频次的从肯尼迪机场、纽瓦克机场两大枢纽机场至其他机场的定期航班，有利于为枢纽机场干线航空公司汇集客流，提升干线航空公司枢纽运营水平，营造干线航司与支线航司的良好合作。而拉瓜迪亚机场并无此类规定，因此很难实现枢纽功能突破，表现在数据上，拉瓜迪亚机场国内始发旅客占比在纽约三大机场中最高，枢纽中转尤其是国际中转水平与另外两场相比仍有较大差距。 

　　三是收费标准差异疏导空中交通拥堵。纽约三大机场起降费设置均有利于繁忙时刻拥堵治理的补充条款。以肯尼迪机场为例，对每日下午3时至晚上10时临时起降的航空器加征每架次100美元的起降费，约为两架塞斯纳-208起降一次需要交纳的数额。据统计，肯尼迪机场该时段起降航班量占到全天的40%，通过起降费这一价格手段对该时段临时起降的航空器限流，有利于缓解高峰期空中交通拥堵，助力枢纽航班波结构提质增效。 

　　四、结论：美国机场收费制度对航空运输业发展有正激励 

　　在上文中，笔者介绍了美国机场收费制度的一般原则，三大类费率设置模式及其亚模式，以及部分有借鉴意义的机场收费制度实践案例。可以认为，美国机场收费制度通过发挥市场在资源配置中的主导作用，对美国航空运输业发展产生了一定的正激励，有利于行业健康可持续发展。 

　　（一）美国机场收费制度彰显了民用机场的公益性 

　　民用机场的公益性不仅体现为，机场作为公共基础设施，对区域经济民生有促进和带动作用。公益性还体现为，民用机场不以盈利为根本目的，不追求极致的资本收益。正如《政策》原则所示，“机场对航空性用户征收的，因使用机场设施而产生的收费、租金、起降费和其他服务费用，必须是公允而合理的”。 

　　为了达成这一目的，美国联邦政府交通运输部明确建议，机场在与航空公司协商收费标准时，应向航空公司提供至少过去两年的财务报告，报告中至少含有关于机场收费细项的收入成本情况和现金流情况；还应提供与收费标准有关的法律法规文本、机场运营数据，以及对未来收入、成本、运量等要素的预测值。因为按照多数民用机场所采用的剩余法模式，上一年度扣除成本后的任何盈余，都应当列入本年度的“上年度收入剩余”、作为本年度收入进行考虑，以降低下一年度需要向航空公司征收的费用。航空公司需要付出的起降成本越低，意味着为安全、服务、创新端投入提升空间越大，就越有利于旅客享受更为舒适便捷的出行。 

　　此外，联邦政府还出台机场收入使用的“负面清单”。美国联邦民用航空局《机场可持续发展手册》第15章第13条a款规定，“除用于支付机场资本性成本（capital cost，例如机场建设基金管理费）或运营成本，以及支付任何与航空运输直接或间接相关的机场设施产生的成本，机场收入的任何其他用途都应当被视为‘非法收入转移’（Unlawful Revenue Diversion）”。该条款事实上断绝了美国民用机场将机场收费产生的收入投入资本市场进行运作、谋求资本收益最大化的可能性，极大维护了民用机场的公益性特征。 

　　（二）美国机场收费制度有利于机场可持续发展 

　　美国民用机场的确由联邦或地方政府斥资建设，并由专门的政府机构进行强有力的监管。但建成投运之日起，美国民用机场便基本摆脱了对政府财政资金的依赖，其设施更新维护乃至改扩建所需资金大部分可以依靠机场收费解决。《政策》规定，“机场所有者应当维持合适的收费和租金结构，以确保机场在财务上尽可能自力更生”。 

　　例如，世界最繁忙的机场——芝加哥奥黑尔机场于2018年3月启动了名为“奥黑尔21”的机场发展项目，拟在10年内斥资85亿美元对奥黑尔机场能力进行增强，其中包含了航站楼改扩建计划（Terminal Area Plan，TAP），力求建设一座新的国际航站楼、一个新的国际用指廊和两个新的卫星厅，并改造现有航站楼，以便利旅客和行李流动。为此，芝加哥市政府与在奥黑尔机场运营的航空公司签订了一版新的“使用和租赁协议”，使得2019年奥黑尔机场起降费飙升至每千磅10.377美元，近机位停靠费高达每6小时280美元，远机位停靠费也高达每6小时140美元，居美国前20大枢纽机场之首。 

　　正因为美航和美联航等主基地航空公司坚信，他们所支付的机场费用一定会转化为更优质的基础设施和服务资源，提升的是旅客乘机体验，最终将体现为更多旅客选择奥黑尔机场出行、航空公司收入提升，所以机场收费的增加并未导致机场运营收到冲击。统计表明，在收费标准大幅提高的情况下，奥黑尔机场2019年的总起降架次和旅客吞吐量依然实现1.8%和1.4%的增长，尤其是大型航空承运人在奥黑尔机场的国内航班起降架次激增10.2%，高出上一年度7个百分点，国际航班起降架次也增加5.5%。 

　　（三）美国机场收费制度有助于航空公司枢纽战略落地 

　　通过上文论述，我们可以认为美国机场收费制度主要从三个方面对航空公司枢纽战略落地提供助益。 

　　一是收费标准“议定制”与主基地航空公司话语权。美国各机场收费标准的通过机场管理方与航空公司的双边协商而非单边决策来确定，此过程虽然由机场管理方发起，但能否取得成功更多取决于航空公司对机场收费标准的合理性审查，特别是主基地航空公司对收费标准调整的态度。即便主基地航空公司不持有机场股权，只要机场决定在使用与租赁协议中设置“利益多数”（Majority-in-Interest）条款，也可以赋予主基地航空公司在机场费率设置与调整议题上的主导权。例如，芝加哥奥黑尔机场规定，当某长期签约航空公司年内航班最大起飞重量之和占到本机场全部干线航司总最大起飞重量的70%以上，或支付全部干线航司总航站楼收费的70%以上，或支付机场全部收费的70%以上时，该航空公司可以成为奥黑尔机场的“利益多数”。当合同附件中列明的机场资本提升项目（设施设计、建设与设备引进等）实际执行成本高于预计成本10%及以上时，就需要提交利益多数航司进行审查。 

　　二是收费标准对航空公司枢纽机场选择的引导作用。“机场能否成为枢纽”和“航空公司选择在哪里建设枢纽”从来不是相互独立的问题。在机场公益性和机场收费非歧视原则的基础上，依靠航空公司特别是主基地航空公司打造航空枢纽，对机场管理方来说是最优选择。从上文分析中我们可以发现，机场管理方通过设定有竞争力的收费费率，可以吸引航空公司“用脚投票”，向较低费率的机场投放更多运力和更大机型。同时，一旦主基地航空公司与机场建立起稳固的利益伙伴关系，机场任何对设施设备改造更新的投资都将成为主基地航空公司提升服务竞争力的重要源泉，主基地航空公司也更乐于通过缴纳机场收费的形式，为枢纽机场投入更多资金支持，从而达成机场与航空公司的双赢。 

　　三是收费标准对机场资源时空分配的引导作用。实践证明，通过设置差异化收费标准，可以对航班正常性等机场表现产生积极影响。一是起降费率时间差异化，本质是利用市场手段对枢纽机场航班波进行优化，引导航空公司将盈利能力更强的干线快线同边际贡献较低的低效航线进行合理排布，增强基地航空公司同枢纽机场航班波的协同效应。二是起降费率空间差异化，本质是利用市场手段对机场陆侧交通进行优化，引导航空公司在“靠桥还是远机位”、“快速过站还是较长停靠”等问题上做出更加经济的决策，从而优化机场资源空间配置。 

　　五、建议：加快机场公益性基础上的民航价格市场化改革 

　　文章开始笔者提到，我国民用机场收费面临“绝对值低、相对值高”的结构性问题，不仅挫伤了民用机场的公益性，还给政府财政和航空公司经营带来了较大压力。美国民用机场收费制度与实践的成功经验表明，民用机场对航空公司收费“高绝对值、低相对值”是可实现的，破解我国机场收费领域难题的关键在于，需要加快机场公益性基础上的民航价格市场化改革，进一步为民航领域价格形成机制松绑。 

　　一是建议优化机场收费制度细则，强化民用机场公益性建设。民航总局冯正霖局长在2020年全国民航机场工作会议上指出，“《民用机场管理条例》明确了机场公共基础设施的定位，但我们在落实机场公共基础设施定位方面并未取得预期效果……有的地方……往往把机场作为一个普通企业看待，更多关注其经济效益。”事实上，机场公益性建设与股东投资回报不冲突，前提是在区分航空性收费和非航空性收费基础上，严格管制机场航空性收入用途，确保航空性收入完全用于机场改扩建与设施设备升级等软、硬件提升；同时，允许机场商铺、临空地产等非航空性收费定价市场化，并且借鉴美国经验，允许非航空性收入盈余单向补充航空性支出，进一步彰显民用机场公益性。 

　　二是建议发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动建立民用机场与航空公司间分工明确、协调有力的合作共赢关系。建议机场收费制度制定者借鉴美国机场收费制度之长，进一步推动民用机场收费市场化改革，允许部分大型枢纽机场在省级发改委、民航地区管理局指导下，试点类似“剩余法”的以自身运营成本为基础，兼顾升级发展需求的收费费率形成机制，在与本机场运营航空公司协商，特别是经主基地航空公司审查同意后，实行更加反映市场实际、更加公允合理的收费标准。该政策主要需澄清两点：第一，机场收费市场化改革有可能导致部分枢纽机场、繁忙机场收费标准相比于当前水平大幅上涨，但政府指导、多边协商基础上的价格形成机制能够把涨幅控制在合理范围内；第二，依靠主基地航空公司打造航空枢纽是世界民航领域较通行的做法，也是该政策的逻辑基础，因此建议明确主基地航空公司在民航机场价格形成机制中的重要地位，进一步激发主基地航空公司打造枢纽的积极性和资源投放力度，实现机场与航空公司“双赢”。 

　　三是进一步放宽对航空公司收入端限制，深化国内航空市场运输规则改革，放宽辅营收入空间。航空公司更强有力的盈利能力，是支付机场收费市场化改革可能带来的高收费的基础。建议对表世界一流航空运输企业所在国家，配合机场收费制度改革进程，进一步放宽对免费行李额、餐食、选座等要素的强制性规定，进一步推进国内航空旅客运输价格市场化改革，降低实行市场调节价的航线门槛，优化运价调整范围、频次和幅度，赋予航空公司以更广阔的营收空间，为民用机场（特别是枢纽机场）提升“平安、绿色、智慧、人文”四型水平、建立竞争优势夯实资金基础。（作者：陈逸群 南航集团）