摘要：成渝地区双城经济圈建设是国家作出的重大战略部署。航空作为成渝地区深度参与全球资源配置的关键性功能支撑平台，谋求成渝两地航空协同发展，打造世界级机场群，势在必行。本文在分析成渝机场群建设的协同基础上，梳理了国内外机场群实践经验，提出了成渝机场群协同发展的五大推进路径。 

　　关键词：成渝机场群；协同发展；推进路径 

　　机场群是一定地域范围内民用运输机场发展到成熟阶段，通过群内各个机场在航线网络、空域资源、地面交通设施联通等方面的协同配合，形成密切联络的航空网络，进而提高机场群对外通达能力和国际竞争力，更好地满足人们出行需求，实现人流、物流、资金流、信息流等资源要素的全球化配置，最终共同服务于区域城市群发展。 

　　机场群和城市群相互依存，共同促进。从2011年提出的“成渝经济区”，到2016年“成渝城市群”，再到2020年“成渝地区双城经济圈”，成渝地区地处西部，不沿边，不靠海，实现内陆开放，集聚各类发展要素，融入区域乃至全球化，亟待航空引领、联通全球。 

　　同北京的“双枢纽”，上海的“一市多场”，珠三角香港、广州、深圳的“三足鼎立”相比，与他们不同的是，成渝机场群也有自己的特点，成都、重庆二者体量相当，差距不大，未来天府机场、重庆二机场建成投用后，成渝两地将有四个大型机场。成渝都按照终端满足1.5亿人次的需求做的规划，发展中如何合理分工定位，适度错位经营，促进成渝地区枢纽、干线和支线机场有机衔接，实现协同发展，是谋求打造成渝世界级机场群必须要回答好的问题。 

　　一、成渝机场群建设的协同基础 

　　（一）政策利好 

　　从宏观战略来看，国家先后提出西部大开发、长江经济带、“一带一路”、成渝地区双城经济圈等战略，航空运输是高端资源要素和高货值产品的快速流动通道，是保障国际供应链稳定的关键一环，需要构筑分工合理、协作高效的成渝地区多机场系统作为战略落地实施的重要功能性平台支撑。 

　　从行业定位来看，成渝两地均与民航局共同印发了国际航空枢纽战略规划，提出打造成都机场为国家级国际航空枢纽，而重庆则定位为引领内陆开放的国际航空枢纽；民航局出台《新时代民航强国建设行动纲要》也明确提出要推动成渝机场群建设，这些都为成渝两地机场打造机场群指明了方向。 

　　（二）优势突出 

　　从成渝两地机场来看，2019年成都双流机场、江北机场旅客吞吐量分别为5585.9万人次、4478.7万人次，二者体量差距较小，两场共计10064.4万，位列全球第二；且随着天府机场、重庆二机场建成投运，四个大型机场将为成渝机场群建设奠定坚实的基础设施保障能力。 

　　从航空市场需求来看，据民航局统计数据显示，2018年我国人均乘机次数仅有0.44次，而出入境管理局报告也指出，2018年全国有效的因私普通护照仅为1.3亿本，意味着还有近90%的人没有出过国，这些未乘机或待出国的人群大多集中于中西部和四五线城市，中西部的航空市场潜力空间巨大。 

　　从经济腹地来看，成渝两个超大城市，均有强大的经济生产能力，是全国中心城市，产业互补性强。2019年，重庆实现地区生产总值23605.77亿元，四川46615.8亿元，其中成都17012.65亿元，占到四川GDP的36%，两地经济总量占到西部12省份的34.2%，占到西南4省的63.7%，是西部地区重要的增长极，航空发展的经济支撑强劲。 

　　从地理区位来看，成渝地区空间距离较近，内部交通联系较为紧密，初具互联互通基础；从西部大开发、全国经济战略调整、“一带一路”乃至全球的视野来看，成渝地区地处欧洲-东南亚-大洋洲、南亚-东北亚等航空通道的中转节点上，在联通全球航空网络中完全可以成为媲美京津冀、长三角、粤港澳大湾区一样的世界级机场群。 

　　（三）自身发展需要 

　　尽管成渝两地机场规模实力位居行业前列，但目前二者竞争态势强于合作，且无论是单个比较，还是成渝机场整体实力，与北上广相比仍有一定差距，需要二者强化协同，规避无效竞争，共同向外做大航空市场。具体来看： 

　　从国内航线网络来看，2019年12月国内在飞客运航线直飞航点双流机场134个，江北机场118个，成渝两场在各地区座位运力投放比例大致相同，国内市场具有高度重合性。 

　　从国际航线网络来看，2019年12月国际在飞客运航线直飞航点双流机场54个，江北机场28个，且双流机场国际航线网络对江北机场网络实现全覆盖。与北上广相比，上海两场航点数在亚洲较多，首都机场航点数在欧洲占优，广州机场航点数在大洋洲处于领先，成渝两场在网络广度和厚度上与北上广整体上有一定差距。 

　　二、成渝机场群发展现状 

　　彭艳、熊抒志、对比分析报告 

　　枢纽机场、支线机场 

　　二、国内外机场群协同发展实践经验借鉴 

　　（一）国外机场群 

　　1.纽约机场群 

　　纽约机场群基本上由新泽西港务局统一管理，但机场群内各自功能定位有所区别：肯尼迪机场是该地区最大的枢纽机场，国际旅客占到机场年旅客运量的45%以上，定位为国际枢纽机场；纽瓦克国际机场国内旅客量达到70%以上，定位为国内客货运枢纽机场；拉瓜迪亚机场商务旅客占50％以上，定位为支线机场，主要服务国内短途航线；斯图尔特机场为上述三大机场的备用机场（军民合用）；蒂特波罗机场为区域内通航减压机场。 

　　2.伦敦机场群 

　　   伦敦机场群内各机场产权关系明确，主要有五座机场构成，分别承担洲际长途旅客、低成本旅客、商务旅客和私人飞机等不同功能，形成了多机场的分工体系。 

　　表1 伦敦地区各机场发展战略 

　　    3.东京机场群 

　　东京机场群核心机场有成田机场和羽田机场，成田机场主要负责国际航线，重点强化亚洲-北美国际航空枢纽功能，兼顾连接国内航线中转能力；羽田机场则定位为国内航空网的枢纽机场，兼顾满足高需求商务航线和深夜凌晨的国际航空需求。 

　　（二）国内机场群 

　　1.京津冀机场群 

　　京津冀三地四大机场由首都机场集团统一集团化管理，根据2017年国家发改委印发的《推进京津冀民航协同发展实施意见》，明确规定北京首都机场、北京大兴机场、天津滨海机场以及石家庄正定机场的机场定位和特定角色。 

　　表2 京津冀各机场定位角色 

　　   2.长三角机场群 

　　   长三角机场航空业务在主要城市高度集中，浦东机场、虹桥机场、萧山机场、禄口机场等主要机场旅客吞吐量占总量80%。长三角机场群建设主要通过顶层推动，2018年，民航局与上海市、江苏省、浙江省、安徽省等长三角省市共同签署了《关于共同推进长三角地区民航协同发展 努力打造长三角世界级机场群合作协议》。2019年，国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，长江三角洲地区将编制实施长三角民航协同发展战略规划，合力打造世界级机场群。 

　　3.粤港澳机场群 

　　   2008年，国务院《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》明确提出“加强珠江三角洲机场与港澳机场的合作”。2010年国务院将珠三角五大机场合作定位列入《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》，五大机场的交流与合作更加频繁，合作领域和深度不断扩大；建立了五大机场联席轮值主席会议机制，目前已举办10届，在推进区内机场合作与持续发展方面进行了有益的探索，尤其在安全运行、应急救援、人员培训、节能减排和信息共享等经验交流方面成效显著。同时，民航局正在制订推进粤港澳大湾区民航协同发展指导意见。此外，香港机场控股珠海市珠港机场管理有限公司，以实现香港机场和珠海机场的协同。 

　　（三）国内外机场群实践经验 

　　从国内外机场群的实践来看，形成了不同的协同模式：一是英国模式，以产权关系为纽带，机场私有化，从所有权关系来对机场的发展战略等重大问题实施控制；二是美国模式，机场产权属于各级政府，纳入大交通范畴，联合设立港务局进行统一运营管理；三是国内模式，机场属地化管理，各自竞争发展，形成松散的类似联盟合作。 

　　尽管协同模式有所不同，但机场群发展也体现了共性：一是统筹规划，通过行政手段，在规划层面密切配合，合理分工，明确定位；二是竞合发展，通过市场机制，实行有竞争的互补发展；三是政策支持，国家层面出台了各种支持政策，推进机场群协同发展。 

　　三、成渝机场群协同发展的推进路径 

　　    机场群的本质是在服务于区域经济发展过程中，根据城市所在经济圈的特点，分工协同形成的群，既不是“一群机场”，也不是“机场一群”，而是有机组合的机场网络体系，群内的机场功能互补，相互支撑。从这个视角来看，成渝两地打造机场群必须通过合理定位实现“1+1＞2”的协同效应，坚持双核发力、协同联动、资源互补，发挥比较优势，以高质量航空发展促进内陆开放战略高地建设，强化重庆和成都的中心城市带动作用，大力助推成渝地区双城经济圈建设发展。 

　　（一）秉承协同共识，形成“有形之手+无形之手”双驱动的合作机制 

　　成渝地区双城经济圈是习总书记亲自部署推动的国家战略，推动两地机场合作是服务国家战略的需要，也是抱团发展壮大的需要，两地应牢固树立民航一体化、机场集群化发展理念，形成战略协同合作共识，建立“有形之手”的对话协作，形成“无形之手”的协同机制。 

　　建立共商共议协作机制。成立两地民航跨区域协调发展领导机构，组建项目专班，推动民航局和两地政府共同编制《成渝民航协同发展战略规划》，强化机场规划统筹和政策对接，进一步建设重庆江北、成都双流两大国际航空枢纽，布局成都天府国际机场，加快规划重庆第二机场；建立联席会议制度，协调沟通机场规划、航线拓展、空域协调、交通衔接等；当前可举办成渝地区机场群协同发展论坛，在成渝地区轮值主持。 

　　构建市场化合作机制。成渝两地机场合作的可持续性关键要建立市场化合作，通过合作能够对双方都有利，否则难以形成共识，协同起来比较困难。借助市场和经济的手段，先易后难，从小部门、子公司开启合作协同的“试验田”。比如双流机场可持股江北机场，也可入股将来重庆的其他新机场，江北机场也可利用天府机场即将投用组建的契机，入股天府机场，通过交叉持股结成两地机场稳定的战略联盟，形成两地机场你中有我，我中有你的利益共同体，减少内耗与非理性同业竞争。 

　　 （二）发挥比较优势，织密互补通达的空中航空网络 

　　两场视为一个整体，共同做大航空客货市场“蛋糕”，保证内部客货源不外流，再辐射吸引其他地区客货源。 

　　加强航线协同。战略航点班期互补、次级航点差异发展：国内干线和亚洲热门航线需要适度竞争；传统的高原航线需要共同加密，继续扩大优势，支线新开航线避免空间上的重叠；国际远程航线的开发在初期可以考虑错班编排，市场成熟后，同一天的航班可以考虑错时安排，利用区位优势做好国际中转。抓住低空空域改革契机，以四个核心枢纽机场为中心，推动区域内支线机场“公交化”连接两地枢纽机场，更多以串飞、中转方式联通外部机场。 

　　加强航司协同。借鉴新航集团在樟宜机场的作用，尝试推动成渝共同出资兼并重组在两地具有一定市场份额的航空公司，这样可以较快的整合资源，拓展航线网络。借势国家大力支持航空货运市场主体发展契机，合资组建成渝航空货运物流公司，建立航空货运统筹调度平台，开通成渝地区与周边省市的定期卡车航班，共同打造航空物流综合服务商。 

　　加强时刻协同。对在成渝两场相互加密同一条国际航线的同一家航空公司进行国内时刻资源配置的倾斜，比如川航开通了成都至罗马的1、3、5、7的航班，在重庆开通了2、4、6的航班，则在下一次成都或者重庆的放量时，川航则具将获得更多的国内航班时刻。具体落地路径是，修改完善《成都双流国际机场航班时刻管理细则（征求意见稿）》、《重庆江北国际机场航班时刻管理细则（征求意见稿）》中国际、国内时刻配置系数量化评分规则，在成渝两机场的国内航班时刻配置量化细则中共同添加“成渝国际航空枢纽协同发展贡献性”指标，以实现对共同加密国际航线的同一家航空公司进行国内时刻的奖励。 

　　加强航空产品协同。争取实现成渝两地144小时过境免签政策联动，实现两地航空口岸一体化，符合条件的外国人可选择成渝两地任一机场口岸出入境，即“蓉进渝出”或“渝进蓉出”。推动免税业务一体化，免税政策共享，A地出入境，同时可以享受B地免税政策。充分挖掘成渝两地旅游资源，联合成都铁路局、旅行社、OTA、航空公司开发成渝“航空+旅游”产品，打通两地“常旅客”互认、异地签转、城市候机楼共享、互为进出点、免税服务等全流程航空产品链。 

　　加强航空应急协同。共用应急物资国际航空运输通道，在发生公共卫生等突发事件时，根据对方应急需要进行国际航线及运力信息共享，协调航空公司安排货运加班包机及客代货航班，建立地面运输保障“绿色通道”，稳定应急物资国际物流供应链。加强备降航班旅客保障，对备降对方机场航班的旅客，在信息通报、地面交通转运、食宿等方面妥善安排。建立特种设备共享调度机制，根据恶劣天气、重大活动等特殊保障需要，互通除冰雪设备、移动安检设备等特种设备状态信息，提供特种设备及专业保障人员调度支援。 

　　共同争取航权支持。成渝两地机场可积极争取民航局在航权对成渝机场群的支持：一是在国际航权开放上享受同等待遇，如A国开放了至成都的国际航权时则需要同时开放至重庆的国际航权。二是将“成渝枢纽机场”加入国际航权资源配置指标体系之中，利用民航局下发的《国际航权资源配置与使用办法》以及《定期国际航空运输管理规定》评价规则，以此获得国际航权评分加分，优先获得航权分配。 

　　（三）强化衔接融合，打造互通互联的地面综合交通运输支撑体系 

　　推动标准互认。联手实现成渝机场之间的航班免费签转、共享城市候机楼、实现异地值机、常旅客互认。联合高铁、轨道交通、巴士等开展开展联程服务，推进联程运输数据共享平台建设，实现数据信息互联互通，推动联程运输电子单互认、联检互认，探索客运一票直达，货运一单到底、结算一次收取方式。 

　　推动交通互联。打通“断头路”、瓶颈路，两地枢纽机场之间、支线机场之间、港口之间、物流枢纽之间，用铁路、轨道交通、高速公路等贯通起来，特别是在成渝核心枢纽机场加强高铁网络规划引接，重庆方面，借用东环线机场支线线路积极争取引入渝贵线、渝湘线两条高速铁路线，增强江北机场南向辐射能力；高铁线路力争引入成渝中线、渝西线、渝昆线等主线或机场支线，增强重庆第二机场对渝西和川东地区的辐射能力。成都方面，推动蓉昆高铁、川南城际高铁进天府机场，增强天府机场西南向辐射能力。开通机场专列直接连接成渝机场，实现航空旅客、行李、货物“机场-机场”点对点互通；开通机场至两地间热门商圈、景点、枢纽直达长途公交。 

　　合作共建综合交通市场化建设机制。协调两地政府以及各交通运输方式主体共同出资设立机场群综合交通建设投资基金，共同参与综合交通运输体系建设及管理，发挥综合交通多元化投资组团效应。 

　　（四）利用资本力量，建立利益共享风险共担的航空产业发展机制 

　　    机场作为重资产和资金需求密集型产业，必须要重视资本价值的力量，从资本开发的视角进行发展战略的协同。随着临空经济在地方经济发展中的作用越来越明显，再加上航空主业过于单一无法对冲“黑天鹅”事件带来的风险，越来越多的机场意识到必须发展多元化的航空产业。成都是集航空研发、设计、制造和测试为一体的重要基地，重庆也是全国著名的工业制造基地，两地机场在发展多元化航空产业上可以结合地方产业特色，打造航空产业集群。 

　　共同筹资。建立资本纽带合作投资关系，共建航空产业投资基金，联合与政府引导基金或风险投资基金，以市场化运作方式，投资于成渝两地航空制造维修、航空物流、通用航空、航空城打造等关联产业。 

　　共建园区。借鉴“飞地经济”模式，共同出资共建临空产业园区，围绕C919国产飞机相关的上、中、下游产业链布局航空制造产业，发展应急救援、农业植保、旅游观光、无人机等通航产业，拓展飞机融资租赁、航空培训等航空服务业，分担投资风险，共享投资收益。 

　　共同招商。组建专业化招商团队，整合政府、行业企业等多方招商资源，吸收社会资源，吸引市场主体，引进各路资本，联合发布招商引资指南，采取资本招商，资产增值和资本运作的方式，力争引进航空产业链条上的龙头企业。 

　　    （五）共享要素资源，促进航空发展要素市场化流动 

　　    促进人才流动。2015年，南通机场副总经理顾剑赴上海机场集团挂职，迈出了两地人次交流的第一步；2016年底，上海国际机场股份有限公司航站区管理部副总经理高峰来南通机场挂职，担任南通兴东机场有限公司副总经理。借鉴上海与南通两地机场经验，建立成渝地区航空领域人才交流合作机制，开展干部挂职互派、员工定期交流、合办专题培训等，形成常态化制度安排。 

　　   促进技术流动。民航安全服务运行对技术依赖程度高，机场有着广泛的应用场景，是技术应用落地良好的“中试基地”。两地机场可以广泛联合科研机构，建立产学研合作机制，开展科技研发、技术应用试验、人才培养等合作，开启具有自主知识产权的研发，放大科技应用在航空业发展中的作用。 

　　   促进设备流动。根据《全国民用运输机场布局》，2025年成渝地区将建成27个民用机场，机场运营需要大量设施设备保障作为支撑，可考虑整合成渝地区使用需求及资源，共同搭建空港设备的融资租赁平台，发展设施设备融资租赁业务，共享运行保障设备，提高设施设备利用率，规避固定资产一次性投入大的资金压力。 

　　品牌资源共享。合力打造成渝航空品牌联盟，以“机场+城市+旅游”模式联合开展市场营销合作，形成统一的航空出行品牌联盟，对内合作，对外竞争。此外，在品牌合作上可以更多考虑引入外部品牌的合作，如与神州租车开展“航空+租车”的跨界品牌联盟。（作者：重庆机场集团  吕佩）