摘要：法定自查是企业配合局方的监管模式改革推动民航的法治建设的重要手段。本文通过局方对机场审查及考核机制以及法定自查的要求的分析，结合企业在推行体系建设和法定自查工作中遇到的困难，提出了如何推进以法定自查为核心的一体化管理体系建设的几点思考。 

　　一、前言 

　　自党的十八届四中全会提出了依法治国的工作要求，到党的十九大报告指出坚持厉行法治的要求，民航局出台了《加强民航法治建设若干意见》，2015年4月民航局党组决定开展行业监管模式调整改革工作；2018年1月民航局推行民航行业监管模式调整改革。基于工作实践，推进以法定自查为核心的一体化管理体系建设，能够解决当前行业监管工作中的突出矛盾和问题，不仅能够优化局方高资源消耗型监管方式，同时能够降低企业多体系建设的高内耗模式。 

　　二、现状和困境 

　　（一）法定自查与局方审计之间的资源重复消耗 

　　法定自查要求企业作为责任主体主动依据法规进行自我检查、自我整改，持续改进。但是局方还需要对机场开展安保审计、SMS审核等审核及考核，通过对局方对各企事业单位现有的审查和考核类别、内容的梳理，可以发现各类检查的内容是有不同程度的重合的，相同检查内容在不同的审查类别中重复进行，既造成了监管资源的浪费，也增加了企业的负担。而且由于基层监察员工作任务繁重，各类检查安排的时间有限，个别审查还存在走过场的情况，难以深入的发现问题。有的审核的性质难以界定，不属于行政许可，但又强制进行，不符合深化“放管服”改革的趋势，也不符合国家治理体系和能力现代化的要求。 

　　表1-1  局方现有的审查及考核机制（以机场为例，不全面统计） 

　　（二）企业与局方不同司局监管事项的对接问题 

　　局方各业务归口司局通过重复检查以及关联性较强的监管事项进行整合后，保留了各司局的核心监察项目。以机场司为例6部规章、57份规范性文件、1200多个监管执法点，经过整合最终将4部规章和24份规范性文件纳入行业监管事项库，共计20个大项和434小项。其中机场安全管理体系是一个大项含22个小项目（SID-71001-71022），涉及到的规章文件是5份。而SID-16003同样也是安全管理体系，且涉及到1份规章，此外隐患排查、安全信息、安全绩效等安全管理体系核心要素均为独立的检查项目。 

　　对于企业来说，仅安全管理涉及法定自查项目就需要对接局方多个司局。一是企业在对局方通过SES系统公布的超过2000项的事项清单进行内部拆解时容易出现混乱；二是不同司局尚存在一定的差异化要求，给企业系统性建设带来一定的压力；三是局方公布的监察事项是经过筛选的局方认可的重点监管项目，后续的重点监察以及配套的行政手段都依据此，则必然导致企业自查的重点都依据局方的重点监管的项目，容易导致企业忽视其他基础性监管项目。 

　　表2-1  2018年11月20日局方SES系统SID-71001-71022项目 

　　（三）中小型机场资源不足且缺少专业帮扶 

　　中小型机场在开展法定自查工作时候因为资源不足且缺失专业的帮扶，导致开展进度、效果参差不齐。 

　　一是专业人力资源缺乏，组织机构不完善：往往安全管理部门需要同时监管安全、安保甚至危险品体系建设工作，受限于专业壁垒、人员能力，且伴随体系融合的不足的问题，导致将法定自查独立于体系建设之外，额外增加了企业负担和风险； 

　　二是管理资源缺乏，缺少高效的信息系统作为管工具，目前多数的中小型机场尚没有开发完善的安全管理信息系统，完全依靠有限的安全管理人员对局方2000项条目的监管事项库进行梳理，对监察结果进行数据分类、统计、分析工作量极大，效果不尽如人意； 

　　三是目前法定自查的符合性判断标准尚存在不够明确的地方，不仅是中小型机场甚至大型机场也存在判定模糊的情况。而行业内仅依靠行业内的专业培训来提升中小型机场的管理能力周期太长，提升效果并不明显。 

　　三、思考和建议 

　　随着监管模式改革的深入进行，融合国家诚信体系建设，推动行业治理体系和治理能力的现代化进程，以解决当前行业监管工作中的突出矛盾。针对上述的问题需要从顶层设计上打破业务范围的壁垒，推进以法定自查为指导的一体化体系的建设，能够进一步落实企业的主体责任，降低企业多体系建设的高内耗模式、优化局方高资源消耗型监管方式。 

　　（一）以法定自查统筹局方对企业的审查及考核 

　　以法定自查统筹局方对企业的审查及考核机制，减少法定自查与局方审查之间的资源重复消耗。一是完善局方的智能法规库，将现行有效的局方规章制度统一口径并向行业进行公开，作为企业自查的基本框架范围；二是建立以监管事项库为基础的全面合规审计检查清单，在现有的监管事项库上对于不同的司局及体系的要求进行同类合并，便于企业进行多体系融合；三是减少局方对企业的审查类别，不同局方司局在全面合规审计检查清单的基础上进行差异化的补充，以保证基础数据库的完整，为实现数据驱动的安全管理奠定基础；四是将企业法定自查结果及企业安全信息分析结果作为局方重点监管、精准监管项目的参考以及局方对企业考核的参考依据。 

　　（二）建设第三方专业机构开展自查帮扶工作 

　　针对目前各机场在法定自查工作的推进进度不一，做法差异，尤其是中小型机场在资源和能力上的不足，可以尝试统筹行业资源建立第三方专业机构开展全面自查帮扶或合规审计的工作。审查结果定期公布，作为精准监管和差异化监管的依据。 

　　一是，建立由行业各业务口的专家组成第三方的专业机构，可包括局方的监察员、企业专家、高校专业人才，针对不同量级的机场提出基本的符合性判断标准，建立行业互助联盟，对弱势项目予以帮扶，对优秀项目予以共享； 

　　二是，可以参考IOSA和ISAGO模式，基于统一法定自查的符合性判定标准，由企业申请第三方评审，局方可将审核结果用于差异化监管或者给用于对企业考核，促进行业相互认可审核结果。用积分制代替扣分制提高企业参与的积极性，政策上可考虑让得分有明显优势的企业参与后续局方专项工作的试点或参与行业标准的制定。 

　　（三）鼓励企业开发安全智能系统 

　　在习近平总书记关于确保民航安全运行平稳可控批示中要求“加快推进安全管理信息系统资源整合共享，加强系统间的互联互通，实现安全监管的智能化、系统化和精细化”的落实措施。当下，各机场也在进行“四型机场”的建设，应该鼓励企业开发安全智能系统来推进法定自查工作。 

　　一是，建议局方进一步开放电子规章数据库、监察事项库、问题整改的数据接口，加强企业与局方信息系统的互联互通，进一步拓展行业数据库； 

　　二是，利用移动终端等设备代替现有的线下纸质版检查模式，利用信息的数据分析模型代替线下的人工作业，利用大数据分析提高对监察信息的统计和分析以提高安全预判效能，同时，可以通过安全信息数据可视化来提升机构的决策辅助效能，提高安全管理的现代化治理能力。 

　　三是，对于已经完成内部信息系统与局方SES系统对接的单位如海航机场集团，可否联合出台一个数据接口的规范标准，以便于后续的企业在开发安全智能和智慧机场建设的数据对接需要。（作者：文哲 三亚凤凰国际机场有限责任公司品质管理部常务副总经理） 

　　参考文献： 

　　［1］孙佳，张禹.法定自查工作开展成效调研与分析［J］.民航管理，2019(11) 

　　［2］王志清. 在民航行业监管模式调整改革动员和行业信用管理政策宣贯电视电话会上讲话〔2018〕54号［R］.2018. 

　　［3］民用航空局政策法规司.关于民航行业监管模式调整改革和行业信用管理有关问题的通告.IB-LR-2018-01［R］.2018 

　　［4］民航中南地区管理局.民航中南局关于行业监管执法模式优化调整试点成果试用工作总结的报告〔2017〕340号［R］.2017.