摘  要：建立重大公共卫生事件应急管理体系是推动治理体系与治理能力现代化的重要内容。作为交通运输行业重要组成部分，民航业是遏制病毒传播的重要环节，也是保障疫情防控期间医护人员等重点人群出行、防控物资及重要民生物品供应、维护社会生产生活秩序的重要支撑。本文跟踪梳理了2020年1月以来关于新型冠状病毒疫情，民航业系统采取的预防措施做法等，系统思考民航业应对类似重大公共卫生事件，如何构建起从事前预防、事中处置、事后恢复三个主要阶段完备的应急管理体系，以期为民航业助力打赢疫情防控攻坚战、进一步完善民航业应急管理体系提供启发。 

　　关键词：治理能力与治理体系；公共卫生事件；应急管理体系 

　　2019年12月以来，湖北武汉陆续发现多起新型冠状病毒感染病例，随后向全国乃至世界蔓延传播开来，已对人民生命安全和身体健康产生巨大威胁，形成了重大突发公共卫生事件。截止到2020年1月30日，中国累计确诊病例9692例，累计死亡病例213例，疑似病例15238例。党中央、国务院对疫情防控高度重视，要求把新型冠状病毒疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓，30个省（区、市）陆续启动重大公共卫生事件一级响应，并对疫情防控作出系列安排部署。 

　　交通运输是遏制病毒传播的重要环节。航空作为交通运输的重要组成部分，具有时效性高、距离远等运输特征，对疫情传播起着推波助澜作用。事实证明，此次新型冠状病毒已蔓延至泰国、日本、新加坡、美国等境外国家（地区），均通过航空运输形成输入性病毒感染病例达确诊病例88例（截止1月30日）。 

　　交通运输还是维护社会生产生活秩序、保障疫情防控期间医护人员等重点人群出行、防控物资及重要民生物品供应的重要支撑。截止1月29日，民航系统共1799个航班，运送口罩、防护服、消毒液等防控物资248202件，累计1553.82吨。其中，向湖北地区86个航班，运送防控物资115133件，累计625.16吨。同时，民航局积极协调各航空公司通过包机等形式，累计向武汉运送医护人员5129名。 

　　此次新型冠状病毒疫情已构成国际关注的突发公共卫生事件。民航在航空运输方面扮演者十分重要角色，民航安全、正常飞行、航空特别援助以及切断航空运输环节疫情传播途径，对遏制疫情扩散起着非常重要作用。民航业应急管理更多体现在运行安全方面，在面对重大公共卫生事件发生时，有必要系统思考总结应对类似重大公共卫生事件如何构建起完备的应急管理体系，既是打赢疫情防控攻坚战的需要，也是进一步完善民航业应急管理体系需要，更是提升民航业治理能力和治理体系现代化的题中之义。 

　　一、新型冠状病毒疫情防控下民航业应对措施梳理 

　　新型冠状病毒疫情发生后，民航管理机构、航空公司、机场及保障企业迅速行动，陆续采取了一系列措施进行有效防控，民航管理机构出台疫情防控政策规定，航司、机场及保障企业进行具体部署落实。经梳理概括主要采取的措施如下： 

　　表1  中国民航业系统应对疫情采取主要措施梳理（截止到1月30日） 

　　     可以看出，民航业应对疫情防控举措呈现以下几个特点：一是全系统参与。民航管理机构、航空公司、机场及保障企业等各类主体全部参与其中，基于各自职责进行了应急措施应对并相互配合，体现了民航系统协同性与系统性。二是全方位管理。民航管理机构从政策层面、航司从承运人层面、机场从地面防控方面、保障企业从保障层面，坚持以有利于疫情防控角度出发，注重从病毒源切断、病毒源检测、病毒源感染降低、病毒源扩散等角度进行全方位布控。比如在病毒源切断环节，削减疫情严重区航班；在病毒源检测环节，针对旅客进行体温检测；在病毒源感染降低环节，调整机上服务标准及内容，增加消毒通风力度和频率，降低乘机传染几率；在病毒源扩散环节，配合地方卫生防疫部门，针对疑似感染者进行移交隔离。三是特殊性处置与规范化运作相结合。疫情发生后，民航业先后采取免费退票、重要航班保障等特殊举措，民航各单位围绕这些特殊措施，在民航安全、服务、运行、保障等各个条线迅速予以按照一定的标准流程进行落地实施，妥善处理疫情防控中特殊性与规范化的关系。 

　　    二、行业治理能力体系与治理能力现代化下民航业公共卫生事件应急管理体系理论思考 

　　    2019年，党的十九届四中全会召开，提出要全面实现国家治理体系与治理能力现代化的要求。民航作为我国战略性产业，推进民航治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。重大公共卫生事件事关群众生命安全，推动应急管理体系和能力现代化至关重要，民航业系统也不例外。 

　　按照中国疾控中心定义，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件应急管理体系是以实现公共安全为目标，以事件防范和控制处理为主要工作形式，围绕事件的发展阶段进行干预，实施包括疫情识别与评估、预防与准备、预警和预测、应急和处置、疫情影响评估及恢复在内的全过程治理。 

　　2016年，交通运输部印发实施《中国民用航空应急管理规定》，规定对管理体制与组织机构、预测与预警、应急处置、善后处理、法律责任等方面进行了阐述约定。结合公共卫生事件突发性、传播性、危害直接性等特点，从应急管理体系完备性考量，民航业应对公共卫生事件的应急管理体系既具有应急管理的一般性规律，也应当具备民航行业及公共卫生事件的特殊性要求。 

　　面对诸如新型冠状病毒传染疫情公共卫生事件，应急管理体系应把握以下三个主要原则： 

　　公众利益第一原则。公共卫生事件往往对人民群众身体健康乃至生命安全产生威胁，应急管理体系的建立必须以此为前提，以保护公众利益最大化为第一原则。 

　　快速反应处置原则。公共卫生事件的发生往往具有快速传播的特性，稍加延迟控制不及时或不当往往会导致迅速蔓延，形成难以控制的局面，造成更大的损失。因此，应急管理体系必须做到快速响应，短时间内集聚资源力量及时、快速采取行动。 

　　科学有序原则。应急管理体系必须针对公共卫生事件不同程度发展阶段进行动态有序防控，从病毒源管控、疫情传播控制、感染人员隔离、舆情回应等多方面采取精准措施，提高疫情防控的科学性和有效性。 

　　航空等交通工具快速发展，使得公共卫生疫情跨区域、甚至跨国传播成为可能。从应急管理阶段来看，民航业应对公共卫生事件应急管理体系构建框架如表2所示： 

　　表2  民航业应对公共卫生事件应急管理体系框架 

　　三、民航业应对重大公共卫生事件的应急管理体系构建分析 

　　重大公共卫生事件的应急管理体系是一项系统性、复杂性工程，而交通运输对公共卫生事件尤其在传染源扩散管控、防疫人员及物资快速运输上起着非常关键作用，民航业交通运输行业性质决定了民航业构建相应的应急管理体系十分必要。此次新冠病毒疫情发生后，民航业系统也先后采取了一系列措施，将实践思考概括上升为应急管理体系，以期为民航业应对类似公共卫生事件提供有益启示。 

　　目前，民航系统已出台《突发公共卫生事件民用航空应急控制预案》《航空卫生-突发公共卫生事件民航企事业应急控制预案》等指导性方案，但针对重大公共卫生事件应急管理体系还需进一步优化构建。基于应急管理体系框架实施阶段分析，根据事件发生不同阶段状态，笔者认为民航业应对重大公共卫生事件的应急管理体系应从事前预防阶段、事中处置阶段、事后恢复评估阶段三个主要方面进行完善，避免措施滞后疫情发展或措施过度，形成民航业重大突发公共卫生事件全流程阶段动态应急管理体系。具体来说： 

　　    （一）事前预防阶段 

　　公共卫生事件应急预案和预警。新型冠状病毒疫情防控中，在疫情状态升级后，民航系统下发防控工作指南，指导民航业、航空公司、机场开展疫情准备工作。同时随着疫情出现人传人的风险，民航管理机构随即出台调减疫情严重地区航班，延迟飞机票退票时间等政策，降低人员流动性，发挥了民航业在遏制疫情蔓延中的作用。除此之外，还应加强全球范围内疫情对民航运输业的预判及预警，针对发展态势及时精准做出相应决策；指导行业各企事业单位因地制宜制定可操作性的公共卫生事件专项预案，推动应急标准化程序构建；同时强化民航系统内公共卫生应急预案与外部政府机构等有机衔接融合，理清各自权责边界，形成“横向到边、纵向到底、各司其职”的应急管理体系。 

　　公共卫生事件应急培训和演练。民航系统可依据行业应急管理预案，将应急培训和演练拓展到公共卫生事件应急领域，联合航空口岸检验检疫等联检单位，分层次、多类别开展机场、航司及保障企业各主体的应急培训、技能竞赛和演练，增强民航业特别是基层一线应对公共卫生事件的应急实战能力；多渠道普及公共卫生事件应急乘机知识，提升公众突发卫生事件防范意识和广泛参与性。 

　　应急队伍保障。做好必要的行业公共卫生应急专家储备，加大民航业应对重大突发公共卫生事件应急体系研究，发挥专家队伍在突发公共卫生事件中决策支持作用。依托民航业系统医疗资源，组建疫情预防控制、医疗护理、卫生技能培训等专业人员应急技术队伍。 

　 （二）事中处置阶段 

　　形成高效的组织指挥系统。一旦公共卫生事件发生，根据疫情严重程度和民航业专项公共卫生应急预案，明确应急响应级别，迅速成立组织领导工作机构，建立统一高效信息化应急平台，结合卫生事件进程，组织民航管理机构、机场、航司、保障企业等多元主体参与和密切配合，形成疫情跨区域、跨部门联动联防联治防控工作格局，提升公共卫生事件响应运行、调度和指挥效率。当前，民航管理机构采用纵向垂直管理模式，在民航系统内部指挥效率较高，也应注意建立与地方政府、卫生部门及海关检验检疫等横向机构的快速沟通协同机制，及时就疫情防控信息互联互通。 

　　建立“防、保、疏、追”应急管理机制。防，即防止疫情随人员通过航空运输传播，针对疫情严重区域，及时削减乃至暂停航空运输服务，切断疫情传播空中通道；在空中运输及机场地面环节，加大通风和消毒频次和力度，开展乘机旅客健康安全检测，发现有疑似症状旅客，及时隔离、移送。保，即保安全运行、保防疫人员及物资，保民航系统员工，保资金支持。在航班时刻、运力调配、适配机型、提前报关、装卸分解、清关理货、装车分拨等各个环节保障正常高效运行，保障正常航空交通网络不断、防疫人员及物资应急运输绿色通道不断、必要的群众生产生活物资的运输通道不断；做好民航保障单位员工必要的防护措施，避免职业暴露遭受感染；保证民航业各企事业单位防控资金及时划拨和投入。疏，即疏导因航空运输服务调整带来的退票、心理疏导、舆情管理等问题。针对航班调整如何维护乘机人权益须出台配套政策，针对疫情防控一线员工压力过大如何进行心理疏导，针对舆论领域如何加强正面宣传、及时发布权威信息、回应舆情关切等方面，形成疏导渠道。追，利用信息技术进行疫情追溯。利用大数据分析疫区旅客去向，做好同一航班内与病例密切接触人员的信息采集报送及查询工作，及时向卫生健康等相关部门报告，同时依法严格保护个人隐私和个人信息安全。 

　　坚持国际交流合作。此次新型冠状病毒发生后，世卫组织将其定性为“国际关注的突发公共卫生事件”，包括美联航、国泰航空、英国航空在内的全球数十家航空公司已削减或暂停了对中国的航空服务，民航局组织协调安排航班或包机将因疫情滞留境外的旅客运送回国。因此，民航系统应对公共卫生事件，需要加强与世卫组织、国际民航组织、航空公司驻外机构合作，妥善安排航空运输服务。 

　 （三）事后恢复评估阶段 

　　公共卫生事件应对措施总结分析。民航系统应组织人员总结评估疫情防控应对措施及效果进行全面总结分析评估，优化、补充、完善既有公共卫生事件应对预案，为行业做好突发卫生事件应急工作总结经验、吸取教训，构建起公共卫生事件民航应急闭环管理体制机制，比如针对通航参与公共卫生应急救援，加大通用航空基础设施建设布局，针对通用航空企业参与公共卫生救援明确飞行补贴标准等；同时研究疫情对民航行业及企事业单位的冲击及如何恢复发展问题，及时恢复停运航线。 

　　建立公共卫生应急补偿机制。民航各企事业单位为公共卫生事件应急需要投入经费保障，这给机场企业、航司等运营带来了一定程度的影响。民航业在设立公共卫生事件应急拨付资金之余，还应完善建立针对因航班调整、物资保障等引发损失的事后必要补偿机制，明确补偿主体、补偿范围及渠道。（作者：重庆机场集团有限公司 吕佩） 

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