一、1919年《巴黎公约》及《1929年议定书》的有关规定

　　1919年10月13日，包含当时的中国政府在内的26个国家在巴黎签署的《关于管理空中航行的公约》，（以下简称1919年《巴黎公约》），是第一部完整、全面的国际航空法法典，对于国际航空法的建立和发展具有重要作用。1919年《巴黎公约》对国家的领空主权、外国航空器的“无害通过权”、国家设立“空中禁区”和保留“国内两地间载运权”、航空器的国籍等一系列问题予以规定，该公约于1922年7月11日生效。1919年《巴黎公约》并没有对无人驾驶航空器作出特别的规定。该公约只区分两种类型的航空器：私人航空器和国家航空器。

　　直到1929年6月15日，《修正1919年巴黎公约的议定书》（以下简称《1929年议定书》），纳入了关于“无人驾驶航空器”的法律条款。1929年议定书修改了第十五条第二款如下：

　　“除经特别批准外，缔约国一方的无人驾驶而能飞行的航空器，不得在无人驾驶的情况下于缔约国另一方的领土上空飞行。”

　　该条可以视为针对无人驾驶航空器第一次以条约的形式进行规制。

　　在1929年议定书通过之前，在军事行动中广泛使用的无人驾驶航空器属于“国家航空器”的类别和定义。1919年《巴黎公约》第三十一条规定了国家航空器的以下定义：

　　“以下航空器被视为国家航空器：

　　a）军用航空器

　　b）专用于国家职能的航空器，例如，邮政，海关，警察。除此之外的其他航空器都是私人航空器。除用于军事，海关和警察以外的所有国家航空器均应视为民用航空器，因此应遵守本公约的所有规定。”

　　1919年《巴黎公约》及其《1929年议定书》现已被《国际民用航空公约》（以下简称 1944年《芝加哥公约》）取代，但其在有关空域主权，国家和民用航空器的制度，无害通过权，空中禁区，航空器的国籍和登记的原则和概念，无人驾驶航空器的制度，适航证书和人员能力等方面做出了开创性的贡献并影响了航空法的未来发展。

　　二、1944年《芝加哥公约》关于无人驾驶航空器的规定

　　第二次世界大战接近尾声时，美国政府邀请54个国家代表于1944年11月1日至12月7日在芝加哥举行了一次国际民用航空会议。与会各国通过了一项新的国际公约，即上文提到的 1944年《芝加哥公约》，该公约继承了1919年《巴黎公约》及《1929年议定书》的大部分原则和概念，但以“民用航空器”的概念取代“私人航空器”，并被之后的民用航空领域其他公约沿用。

　　1944年《芝加哥公约》第三条有关国家航空器和民用航空器的区分时指出：

　　“一、本公约仅适用于民用航空器，不适用于国家航空器。

　　二、用于军事、海关和警察部门的航空器，应认为是国家航空器。

　　三、一缔约国的国家航空器，未经特别协定或其他方式的许可并遵照其中的规定，不得在另一缔约国领土上空飞行或在此领土上降落。

　　四、各缔约国承允在发布关于其国家航空器的规章时，对民用航空器的航行安全予以应有的注意。”

　　虽然该条文以举例的方式特别说明了国家航空器的类型，没有指明除此之外的航空器即民用航空器，但可以看出1944年《芝加哥公约》对国家航空器和民用航空器的分类仍然采用功能论，因此用于民用用途的无人驾驶航空器应当被视为民用航空器，纳入1944年《芝加哥公约》管辖范围。

　　此外，第八条特别纳入了无人驾驶航空器的概念，取代了1919年《巴黎公约》及《1929年议定书》第十五条。第八条规定：

　　“任何无人驾驶而能飞行的航空器，未经一缔约国特许并遵照此项特许的条件，不得无人驾驶地在该国领土上空飞行。各缔约国承允对此项无人驾驶的航空器在向民用航空器开放的地区内的飞行一定加以管制，以免危及民用航空器。”

　　值得注意的是，1944年《芝加哥公约》第五条第一款关于非定期航班的规定中指出：

　　“缔约各国同意其他缔约国的一切不从事定期国际航班飞行的航空器，在遵守本公约规定的条件，不需要事先获准，有权飞入或飞经其领土而不降停，或作非商业性降停，但飞经国有权令其降落。为了飞行安全，当航空器所欲飞经的地区不得进入或缺乏适当航行设施时，缔约各国保留令其遵循规定航路或获得特准后方许飞行的权利。”

　　1944年《芝加哥公约》第六条关于定期航班的规定中指出：

　　“除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件，任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土。”

　　1944年《芝加哥公约》第六条规定了从事定期运输的航班需要获得飞入国的事先批准或者特别授权；第五条规定了从事非定期运输的航班在遵守本公约规定的条件下，不需要事先获准。由于目前尚不具备民用无人机定期飞行的条件，因而当前阶段无人驾驶航空器主要从事非定期航班业务。

　　因此，关于缔约国一方从事民用用途的非定期飞行的无人驾驶航空器飞入另一缔约国时是否需要特别许可程序出现了矛盾的局面。第八条的规定和第五条、第六条的规定出现了冲突。由于第五条、第六条是针对所有民用航空器的规定，为一般性条款，第八条系针对无人机运行的单独性规定，为特殊条款。根据法律冲突解决的一般原理，特殊法和一般法出现冲突时，优先适用特殊法的规定。由此，本文认为，民用无人机跨境运行无论其是从事定期航班运输亦或是不定期的航行，均需要向飞入国航空当局申请，获得“特许”方可驶入。

　　三、1944年《芝加哥公约》对无人驾驶航空器运行监管的具体内容

　　（一）民用无人机跨境运行时飞入国的“批准”或“特别授权”

　　如前文所述，无人机在飞入其他国家领空之前，需获得该国特许，未经特许的，不得飞入。但此种特许由何人发起、向何人申请、以何种程序进行、包含何种内容仍不明晰，有待于进一步讨论。可供适用的依据有《芝加哥公约》附件二《空中规则》和国际民航组织发布的《RPAS手册》，上述文件对无人机的“批准、授权”程序具有一定的指导性。

　　从申请的主体来看，申请人为无人驾驶航空器营运人。从申请的对象来看，被申请人应当是飞入国的有关当局。根据附件二第一章的规定，该有关当局包含两个方面的内容。对于在公海上的飞行是指登记国的有关当局；对于不在公海上的飞行是指对所飞跃的领土拥有主权的国家的有关当局。从申请的内容来看，关于无人驾驶航空器跨境运行的“批准”和“授权”内容可以在一定程度上参考载人航空器飞行计划的规定。根据附件二3.3.2（e），飞行计划需包含航空器识别标志、飞行规则和飞行类型……巡航高度、飞行航线等内容。除此之外，国际民航组织发布的《RPAS手册》对遥控驾驶航空器运行的批准程序也给出了建议，该手册附录A载明 ：《批准申请表》应当包括遥控驾驶航空系统营运人信息、遥控驾驶航空系统信息、遥控驾驶航空器性能特征……责任和保险等信息。从申请的时间来看，公约附件二规定了应当在计划飞行日之前至少7天向遥控驾驶航空器运行所在国的相关当局提出批准请求，除非该国另有规定。对于远程遥控驾驶航空器来说，也具有一定参考价值。另外，如果发生紧急情况，因此种情形无法预见，故此时无需提前规划和事先特别批准。

　　需要指出的是，附件二所载标准及建议措施对没有提出差异声明的缔约国具有约束力，但由于制度设计主要针对民用载人航空器，因此，只能参照适用于远程驾驶航空器；《RPAS手册》对遥控驾驶航空系统有很强的针对性，但对公约成员国不具有法律效力，仅有一定的参考价值。目前，从公开渠道尚未发现有使用过上述程序的案例，也没有成员国根据公约和RPAS手册构建国内规则体系。就当下而言，为了促进特许过程的实际实施和执行，除了上述程序外，各国还可通过具体遥控驾驶航空器或遥控驾驶航空器类别的运行的双边或多边协议或安排，商定较简单的程序，这将减少遥控驾驶航空器系统运营人和国家当局的工作量，或者通过地区层面的监管措施也可以达到同样的目标。

　　（二）对无人驾驶航空器的“管制义务”

　　由于遥控驾驶航空器系统各组成部分的分布式性质，遥控驾驶航空器系统运行会比载人航空器的运行更加复杂。公约规定的对无人机的管制义务主要从两个方面考察。一是遥控驾驶航空器运营人对无人驾驶航空器的管制义务；二是有关航空当局对无人驾驶航空器的管控义务。

　　根据公约附件六的规定，运营人应当负责确保所有的运营安全工作，包括建立和实施第七章所述的安全管理体系。运营人需要取得遥控驾驶航空器运营人许可证，同时遵守其所在国针对无人机运行规定的所有要求。第二种情形是各航空当局对无人机的管制义务。1944年《芝加哥公约》确立了领空主权原则。根据该原则，如果该无人驾驶航空器非法闯入他国领空，则每个缔约国在行使主权时，可以向未经许可的民用航空器发出任何指令，要求其在指定的机场降落。这里的民用航空器显然包括无人驾驶航空器。如果该无人驾驶航空器获得了飞入国的特许，此时无人机的运行需要遵守预定飞行所在国规定的遥控驾驶航空器运行的条件。这些条件可能包括：设备、运行、性能标准、空域类型、运行人员资格等。飞入国需要严格按照空管条件对无人机的运行提供服务，实施管制。对于违反上述规定的人员，应当采取必要的措施对其进行起诉。如同“批准”和“特别授权”程序一样，“管制义务”也是一个相当宽泛的概念，其具体内容的进一步明确，需要经历实践的不断发展才能进一步明晰。

　　（三）公约附件、标准与建议措施对民用无人机的适用

　　1.对适航性监管的分析

　　1944年《芝加哥公约》第三十一条的规定：

　　“凡从事国际航行的每一航空器，应备有该航空器登记国颁发或核准的适航证。”

　　根据该条，从事跨境运行的遥控驾驶航空器无论质量大小、危险性如何也都必须取得适航证书。遥控驾驶航空器的适航审定具有较强的特殊性，主要体现在两方面。首先从审定的范围来看，由于遥控驾驶航空器系统是一个整体，除了对航空器要进行适航审定外，对驾驶站和指挥控制链路所有的部分都应当进行适航审定，颁发统一的适航证书。其次从适航审定适用的法律来看，由于目前在标准和建议措施层面尚不存在遥控驾驶航空器的适航审定标准，因而认定权被交给了各个成员国。但是成员国在此方面的规定千差万别，这就给无人机从事跨境运行带来了极大的不便。根据1944年《芝加哥公约》第三十三条关于证书及执照的承认的规定，若国际民航组织针对遥控驾驶航空器在标准和建议措施层面制定适航审定标准，则各缔约国应当对等于或高于最低标准的其他缔约国证照予以承认。

　　2. 对人员资质监管的分析

　　国际民航组织在其《RPAS手册》中建议，从事跨境运行的遥控驾驶航空器系统的运营人，均应当取得运营人许可证。该许可证应当由运营人所在国颁发，运营人所在国应当根据上述建议建立审查的系统。关于证书的审核标准，ICAO建议各国参照《运行检查、核准证书和持续监督程序手册》（Doc8335号文件）进行。在驾驶人员的层面上，标准和建议措施同样没有进行规定，在《RPAS手册》中，ICAO建议各国按照现有标准和建议措施对人员进行执照管理。 同上文关于适航性标准承认的规定，根据1944年《芝加哥公约》第三十三条规定，若国际民航组织针对遥控驾驶航空器在标准和建议措施层面制定驾驶人员资质标准，则各缔约国应当对等于或高于最低标准的其他缔约国证照予以承认。

　　四、1944年《芝加哥公约》调整无人驾驶航空器运行时存在的问题

　　（一）公约是否适用于所有跨境运行的无人驾驶航空器

　　1944年《芝加哥公约》序言中指出，该公约的订立旨在“使国际民用航空按照安全和有秩序的方式发展”，公约的适用范围主要是民用航空器的跨境运输，对航空器在一国境内的运行交由其本国法规制。因此，可以认为只要无人驾驶航空器出于民用用途并且存在跨境运输的情况就应当适用1944年《芝加哥公约》。

　　公约第三十一条有关适航证的规定指出：“凡从事国际航行的每一航空器，应备有该航空器登记国颁发或核准的适航证。”第三十二条第一款有关人员执照的规定指出：“从事国际航行的每一航空器驾驶员及飞行组其他成员，应备有该航空器登记国颁发或核准的合格证书和执照。 “

　　实践中，包括我国在内的多数国家针对无人驾驶航空器均采用与质量相关的运行风险分类方法，例如我国《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（送审稿）》第十条有关适航管理的规定指出：“微型、轻型、小型无人机的设计和生产无需适航管理。”其中微型无人机，是指“空机重量小于0.25千克，具备高度保持或者位置保持飞行功能，设计性能同时满足飞行真高不超过50米、最大平飞速度不超过40千米/小时、无线电发射设备符合微功率短距离无线电发射设备技术要求的遥控航空器”；轻型无人机是指“空机重量不超过4千克……”；小型无人机是指“空机重量不超过15千克或者最大起飞重量不超过25千克……”

　　对于小型民用无人机而言，虽然目前来看还不具备跨境运行的能力，但随着技术的发展存在这样跨境运行的可能。针对此类风险较低的轻小型无人机的适航和人员证照方面的管理是否也要参照有人机采取一刀切的模式值得进一步研究。

　　（二）针对无人驾驶航空器的条文适用冲突

　　1944年《芝加哥公约》制定之时并未考虑到无人驾驶航空器的民用属性，公约虽然没有排除针对无人驾驶航空器的适用，但对两种完全不同的航空器采取同样的监管方式会产生诸多问题，例如，第八条与第五条、第六条之间的冲突、无人驾驶航空器适用其他条款的可能等等。不解决类似问题，难以建立一套和谐的法律监管框架。遗憾的是，目前国际民航组织的精力主要集中在制定技术运营规范上，对公约条文本身的关注程度不够。

　　目前1944年《芝加哥公约》的绝大部分条款并非针对无人驾驶航空器设立，公约层面对无人驾驶航空器的规定只有第八条，其他条款对无人驾驶航空器的适用都必须借助解释工具进行理解。在国际民航组织法律委员会第37届会议（2018年9月4日至7日，蒙特利尔）期间以及秘书处进行的相关调查中，许多国家强烈表示有兴趣查明与无人驾驶航空器有关的潜在相关国际法律问题，一些国家也就1944年《芝加哥公约》和其他国际航空法律文书在此方面的涵盖范围、适用性或相关性提出了关切。法律委员会随后决定设立一个工作组，以处理无人驾驶航空器运行和融入民用航空的国际法律问题，具体包括酌情评估是否需要重新解释或修订现有的国际航空法律文书，或通过与无人驾驶航空器法律问题有关的新文书。

　　有专家建议对公约内容进行修订，为无人驾驶航空器增设专章。但是，对公约的任何修订应在得到缔约国总数中至少三分之二的国家的批准后生效，这一条件的达成将需要很长的时间。例如，对公约第八十三分条有关的修订议定书于1980年通过，议定书于1997年6月20日生效。另一个例子是第三分条，该修订1984年通过，于14年后生效。面对无人驾驶航空器行业日新月异的发展，笔者认为通过公约解释解决针对无人驾驶航空器的条文冲突问题是较为现实的解决方式。（作者：雷傲）