摘要：从文义解释、目的解释、权威解释等角度出发，《芝加哥公约》中的仲裁条款没有强制性，须以国家同意为基础。以和平解决国际争端为导向，将政治解决方法和法律解决方法相结合，完善《芝加哥公约》项下的仲裁制度，使维护国家主权和提升我国在国际争端解决中的话语权相统一。 

　　关键词：《芝加哥公约》；强制仲裁；条约的解释；和平解决国际争端 

一、问题的提出

《芝加哥公约》第18章规定了公约解释和适用的争端解决机制。其中，第84条规定当事方如果无法通过谈判解决争议，则根据任何一方的申请，由国际民航组织理事会对争议进行裁决；第85条规定了仲裁程序规则，[1]该仲裁程序条款没有明确一方当事国对理事会裁决不服而提起仲裁，在没有对方当事国同意的情况下，仲裁程序是否当然启动，即仲裁程序是否具有强制性。在新冠肺炎疫情肆虐全球之际，美国的一些州政府机构，在我国明确表示反对的情况下，对我国提起滥诉。[2]新冠肺炎亦会诱发国际民航领域的争议，[3]须做好充分的准备，应对可能出现的针对我国的仲裁和诉讼。在《芝加哥公约》项下，理事会的裁决是可以被上诉的，而仲裁庭的裁决不可上诉，对当事国的实体权利影响较大，亟需探讨《芝加哥公约》中仲裁条款的强制性问题。 

二、对《芝加哥公约》中仲裁条款的解释

探讨《芝加哥公约》中仲裁条款的强制性问题，核心是对《芝加哥公约》中的仲裁条款进行解释。国际条约的解释历来是条约争议的重点问题。由于历史和现实的因素，条约的具体规则可能会产生不同的解读，条约的解释方法包括文义解释、系统解释、历史解释、目的解释、惯例解释等。[4]以上解释方式的核心，在于秉持善意原则，不能歪曲条约所表达的意思，合理合法地对条约作出解释。本文以条约善意解释原则为依托，从不同的解释角度对《芝加哥公约》中的仲裁条款进行分析，明确仲裁条款在法理上是否具有强制性。 

（一）文义解释角度

　　根据《维也纳条约法公约》第31条之规定，条约的解释首先要“依其用语”，即采用文义解释方法。尽管《芝加哥公约》第85条规定仲裁庭的组庭方式时使用了“each of a contracting parties shall name a single arbitrator…”，其中“shall”有“命令”之义，这仅表明仲裁庭的组成方式必须按照特定的规则进行，而且根据《布莱克法律词典》提供的定义，“shall”的含义也包括“将要”，[5]并不意味着当事方有将争议提交仲裁的义务。国际航空领域的其他公约也有类似表述。例如，1971年《蒙特利尔公约》第14条规定：“如缔约国之间对本公约的解释或适用发生争端而不能以谈判解决时，应其中一方的要求，应交付仲裁……当事人对仲裁的组成不能达成协议的，任何一方都须按照国际法院的规约提交申请……”。该条款也采用了“应当”提交仲裁，而后又提供了当事方不能就仲裁庭达成一致的诉讼选项，表明“shall”的含义并非当事人必须将争议解决提交仲裁。如果该条款使用了“the parties must proceed to arbitration procedure”或类似用语，则表明该条款具有强制性。只有在公约条款明确规定仲裁具有强制性的情况下，才能认定仲裁的启动具有强制性。 

（二）目的解释角度

从国际民航组织争端解决机制的性质出发，《芝加哥公约》设立国际民航组织理事会和仲裁程序的目的，在于为公约的解释和公约的履行提供较为权威的方案。《芝加哥公约》的仲裁制度和WTO的争端解决机制、国际法院的司法制度有较大差异，在强制性方面亦有所不同。国际法院由精通国际法的专家组成；当事国同意体现了国家主权原则和平等原则的价值要求，在国际法的发展中发挥了重要作用。[6]国际民航组织的36名成员为外交官，且代表本国利益；只有当事双方明确请求理事会对公约进行解释，理事会的裁决对当事方才具有约束力，[7]仲裁制度亦是如此。联合国国际法委员会认为，国际仲裁是指基于法律作出有约束力的裁决以解决国家间争端的程序，且当事方自愿接受该裁决。仲裁庭的管辖权由当事方约定。[8]在国际仲裁中，首先要信任当事人所选择的仲裁员；仲裁员也要受当事人所约定的仲裁范围的限制。[9]如果仲裁不是在双方合意之下启动的，就不符合意思自治原则，仲裁失去了基于意思自治的根基，裁决难以获得当事国的认可和执行。仲裁制度不能违反国际法的一般原则——尊重国家主权平等原则，没有凌驾于国家主权之上的所谓最高裁判机构；如果仲裁机构背离争端一方国家的意愿，实际上是仅考虑了一方诉求而忽视了另一方的权益，违反了国家主权平等原则。 

（三）权威解释角度

对于一项国际条约，缔约方均可对该条约作出解释；然而，原则上只有全体当事国都同意的解释才是权威解释。[10]这是因为不同国家从自身利益出发，对同一公约可能作出不同的解释，因而多边公约通常会明确规定解释公约的机构，以提升公约解释的权威性。国际民航组织理事会对公约解释和适用相关争议的裁决权为《芝加哥公约》所规定，被全体当事国所接受；理事会的组成、选举和表决均在《芝加哥公约》的第9章中有详细的规定。相比之下，仲裁庭为临时组建，仲裁庭的组成具有随机性，不能被认为是全体当事国都接受的权威解释机构；《芝加哥公约》也没有像《联合国海洋法公约》在附件中规定仲裁的具体程序，因而仲裁程序只是当事国可以选择的争端解决程序，仲裁庭并非《芝加哥公约》所规定的权威解释机构。 

三、维护国家主权和提升我国话语权的平衡

通过运用文义解释、目的解释、权威解释等解释方法，已经能够论证《芝加哥公约》中的仲裁条款不具有强制性。尽管如此，我国在阐明自身观点时，难免会有一些西方国家认为这是我国为了维护自身利益而作出有利于己方的解读。事实上，维护国家主权和提升我国在争端解决机制中的话语权之间没有本质矛盾。现有国际争端解决机制由西方大国主导，美国和欧洲大国享有较高的话语权，现有国际规则符合其国家利益。我国作为一个发展中大国，又是一个社会主义国家，我国在国际争端解决机制中的地位与我国的综合国力存在不对等性；维护我国国家主权具有必要性和紧迫性。亟需采用一定的方式，使维护国家主权和提升我国在国际争端解决中的话语权相统一。 

（一）以和平解决国际争端为导向

和平解决争端是20世纪以来各国人民的共同需要，有利于建立和发展人类命运共同体。第一次世界大战后，各国于1928年缔结了《白里安—凯洛格公约》，这是人类历史上首次以多边国际公约的形式，正式宣布废弃以战争作为推行国家政策的工具。然而近一百年过去了，区域冲突仍然没有消除，美国等国家推行霸权主义和强权政治，为国际社会所不容，甚至美国的一些盟友都对此提出了反对意见。和平解决国际争端符合全人类的共同利益。以和平解决国际争端为导向，能够引起绝大多数国家的共鸣，团结更多国家，提升我国的话语权。 

　　排除了武力手段，和平解决国际争端的方式包括政治解决方法和法律解决方法。政治解决方式具有多样化和灵活性，有利于维护双方之间的合作关系；法律解决方式能够提供具有终局性的裁决。问题的关键在于何种方式最有利于和平解决解决国际争端，即在维护和平的同时，更要妥善解决国家间存在的分歧。 

（二）法律解决方法和政治解决方法的利弊

法律解决方法包括诉讼和仲裁。与平等民事主体之间的私人纠纷不同，法律解决方法存在局限性。[11]法律手段的有限性源于国际争端的复杂性和长期性。[12]一些国际法学者曾主张扩大国际法院的权限，维护国际法律体系的有效性。然而，国际社会对建立具有强制性管辖权的国际法院的态度是悲观的。[13]国际法院的判决没有能够最终实现定纷止争的目的，原因在于当事方将一个复杂的问题提交司法解决，且判决缺少令人信服的理由。 

法律解决方法的效率也不如预期。在《芝加哥公约》项下的争端解决机制中，大多数案例仅在国际民航组织理事会阶段就要耗时较长时间。例如，在2016年巴西诉美国案中，在216、217、218届理事会上，该问题一直处于讨论阶段，理事会尚未作出最终裁决。[14]法律解决方法的效率低下，源于其对程序的高要求，而在严格的程序要求背景下，诉讼或仲裁的效果均不尽如人意；将法律解决方法作为强制性国际航空争端解决机制，缺乏合理性和必要性。 

政治解决方法包含直接谈判、调解、斡旋、调查等方法。其中，直接谈判是最基本的政治解决方法，但是由于当事方的立场存在差异，直接谈判的效率往往较为低下，因而需要第三方对纠纷解决给予适当的协助。除了直接谈判以外，政治解决方法的本质是第三方介入和当事方意思自治之间的平衡。它既尊重当事方意思自治，又提供主导争端解决的中立主体，同时运用一些策略和技巧，使当事方在维护合作关系的基础上解决国际争端。在第三方介入的政治解决方法中，最具有代表性的是调解。调解作为“东方经验”，在我国国内司法和仲裁案件中得到了充分运用。随着“一带一路”国际商事调解中心的建立，我国更加注重发挥自身优势，在国际商事调解中提升自身话语权。虽然专业化的国家间调解仍然为发达国家所主导，但是不同类型的调解具有相通性。我国作为一个航空大国，可以汲取国内外调解经验，将其运用到关于国家间调解的实践中去。 

（三）相关措施建议

本文分析了法律解决方法的局限和政治解决方法的优势，并不是要摒弃法律方法作为和平解决争端的方法之一，而是要针对其存在的不足，提出相关完善建议。事实上，法律方法和政治方法是相互贯通的。调解、斡旋的过程中需要明确当事方在国际法上的义务；仲裁、诉讼的过程中也伴随着调解，可能出现和解、撤诉。关键在于如何将法律方法和政治方法的优势结合起来，发挥各自的优势，在维护国家主权的同时，有效解决争端。 

首先，明确回应《芝加哥公约》仲裁条款不具有强制性并阐明理由。无论是从实然角度出发（条约的解释），还是从应然角度出发（法律解决方法的局限性），《芝加哥公约》中的仲裁条款都不具有且不应当有强制性。这是正当且合理的，有利于维护当事方的意思自治，不仅符合我国利益，而且符合发展中国家乃至绝大多数国家的利益，符合和平解决争端原则。在解释仲裁条款不具有强制力的问题上，以和平解决国际争端为指引，能够争取更多国家的支持，推动国家间仲裁的规范化运行。 

其次，完善《芝加哥公约》项下的仲裁制度，提升相关条款的可操作性。现行《芝加哥公约》的仲裁条款在仲裁的启动、仲裁程序、仲裁裁决的效力等方面规则过于笼统，和其上诉机构的地位不相称，不利于当事方建立对仲裁制度的信任。我国可以向国际民航组织理事会提交关于《芝加哥公约》项下仲裁制度的附件，对仲裁程序提出相关建议文本。 

再次，《芝加哥公约》中的仲裁条款可以借鉴国际法院的“延迟同意管辖权”，这种非正式、灵活的同意方式仍然建立在国家同意的基础之上，更加有利于维护国家主权，有利于拓展法院的诉讼管辖权，提升其受案率和裁判效率。[15]国际民航组织理事会在解释《芝加哥公约》的仲裁条款时，可以借鉴国际法院在实践中采用的“延迟同意管辖权”，即通过协商、调解的方式，促使双方达成将争议提交仲裁的一致意见。这种处理方式实际上是将法律解决方法和政治解决方法相结合，取长补短，发挥各自的制度优势。 

四、结论与展望

从条约解释的角度出发，《芝加哥公约》中的仲裁条款没有强制性。就文义解释而言，《芝加哥公约》在具体条款的表述方面没有明确规定仲裁条款具有强制性；就目的解释而言，《芝加哥公约》设立仲裁程序的目的，在于为公约的解释和履行提供较为权威的解释方案，并非就当事方的实体权利和义务进行裁断；就权威解释而言，《芝加哥公约》没有明确规定仲裁机构属于权威性的解释机构，仲裁程序只是当事国可以选择的争端解决程序。 

亟需采取措施，既维护国家主权，又提升我国在国际争端解决中的话语权。以和平解决国际争端为导向，能够团结一些与我国意识形态存在差异的国家。法律解决方法在解决国家间纠纷时的有效性较差。建议将政治解决方法和法律解决方法相结合，明确回应《芝加哥公约》中的仲裁条款不具有强制性并阐明理由，提升《芝加哥公约》项下仲裁条款的可操作性；借鉴国际法院“延迟同意管辖权”。