关于推动长三角机场群协同发展的初步思考
2019年5月13日，中共中央政治局会议审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称“纲要”）。推动长三角机场群协同发展，既是落实纲要的重要举措，也是提升长三角机场群能级，更好地服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的需要。本文着重从关注问题、协同重点、工作机制三个方面，进行探讨。
一、长三角机场群协同发展需关注的重点问题
（一）机场规划协同的问题
根据2016年5月国务院审议通过的《长江三角洲城市群发展规划》，长三角21万平方公里26座城市，有16座机场，相当于每万平方公里0.8座机场。长三角机场群是我国机场密度最高的区域，是全国平均水平3倍以上，也高于京津冀约0.42座/万平方公里、以及珠三角地区约0.50座/万平方公里的水平。长三角地区三省一市均高度重视发展民航运输，特别是近年来普遍提出了在本省大规模新建、扩建机场的设想。比如，杭州萧山机场三期工程于2018年动工建设，新建航站楼（T4）等建筑物面积达150万平方米以上，主要工程计划在2022年亚运会前建成投运，2030年可满足年旅客吞吐量9000万人次；南京禄口国际机场总体规划（2020版）已获批，按照近期2030年旅客吞吐量7000万人次、货邮吞吐量105万吨的需求进行规划；紧邻上海的嘉兴、无锡、苏州也提出了扩建或新建的规划，等等。
推进长三角机场群协同发展，首先要站在长三角一体化发展的高度，切实加强机场规划的统筹和协同，结合长三角地区空域资源、市场需求、社会效益、交通衔接等实际情况，推动形成布局合理、定位清晰、建设有序、错位发展的格局，避免出现同质竞争、无序竞争。
（二）空中保障能力的问题
2013年11月23日，我国国防部宣布建立“东海防空识别区”。对于进入防空识别区的、有特殊目的的他国非民用航空器，我国必须全程监视，并根据情况随时派遣战机进行伴飞、驱赶、拦截等。长三角区域内有13座军用机场，随时可能有承担这种任务的战机紧急升空。
作为紧邻“东海防空识别区”的长三角地区，在满足国防安全的前提下，提高空域资源使用效率和空中交通保障能力，是推动民航发展迫切需要解决的问题。解决这个问题，需要跨地区、跨领域的综合协调。既要关注军民机场的融合发展，也要积极构建各地方政府、行业主管部门和军方共同参与的空域管理联合工作机制，推动空域精细化管理改革和空管新技术、新标准在长三角地区的试点及推广应用，全面解决长三角地区的空中交通保障问题。
（三）民航运输国际竞争力的问题
通过分析美国东北城市群、北美五大湖城市群、英伦城市群、欧洲西北部城市群、日本太平洋沿岸城市群等全球城市群的发展和建设情况，发现城市群发展有一个鲜明的特点，就是都有一个或多个核心城市，并以核心城市为中心，形成交通相互连接、产业合理分工、经济紧密联系、人员密切往来的城市群。纽约、芝加哥、伦敦、巴黎、东京等核心城市，在城市群的对外国际联通方面发挥着最重要的作用，疫情前核心城市航空客运运量占城市群航空客运运量的比例约为50%左右，其中伦敦、东京占比最高时超过70%。
上海是长三角的龙头，上海航空枢纽是长三角机场群的核心枢纽。参照世界级机场群的发展情况，提升长三角地区民航的国际竞争力，要求上海航空枢纽必须率先提升航线网络品质，巩固亚洲国际航线网络优势，全力拓展洲际航线网络，打造国内国际快线网络，通过“通程联运”推进国际、国内两网深度融合，努力打造品质领先的世界级航空枢纽，更好地服务整个长三角地区对外国际交往的需要。
二、长三角机场群协同发展的工作重点
（一）强化规划协同
这是协同发展的首要工作。根据疫情前的预测，长三角地区航空市场需求将持续保持中高速增长，至2035年旅客吞吐量将达5-6亿人次，千万人次机场将达到7个以上，其中上海两场客货吞吐量将分别达到2.8亿人次、800万吨。要抓住国家有关部委研究编制《长三角民航协同发展战略规划》等契机，结合长三角地区综合交通体系建设规划，做好长三角民航发展的统筹规划，尤其要对区域内新建机场的规划进行严格统筹，确保既能满足市场需求，又提高经济社会效益。同时，要着眼提升上海航空枢纽国际竞争力，在资源配置中优先满足上海航空市场的发展需求，进一步巩固和提升上海航空枢纽在长三角机场群的地位，推动长三角区域机场形成联系更紧密、分工更明确、功能更齐全的机场共同体，加快形成既有分工合作、又有良性竞争的发展格局，共同分担和满足长三角区域航空市场发展需求。
（二）维护核心枢纽
突出上海国际航空枢纽在长三角机场群协同发展中的核心枢纽地位，在资源及政策等方面适当倾斜，不断提升国际竞争力。
1.增加航权时刻资源。把浦东机场作为国际航空枢纽建设的政策扶持机场，对浦东国际机场开辟国际中远程航线和至“一带一路”国家的航线给予航权和时刻分配上的优先保证和政策倾斜。
2.优化口岸通关环境。协调联检单位推动监管模式创新，优化航空口岸旅客与货运中转流程及通关模式，支持浦东机场全面实施国际中转旅客及其行李通程联运，把旅客同楼最短中转衔接时间缩短至90分钟以内，支持浦东机场推广国际中转货物及快件中转集拼，提高监管效率。
3.提升空管保障能力。确保国防安全前提下，增加空域资源供给；统筹规划繁忙地区多机场的空域使用，推进繁忙地区的大型枢纽机场与军民航机场和中、小机场的有序、协调、可持续发展；深化长三角地区空域精细化管理改革，持续优化上海终端区空域结构，在管理制度上确立上海航空枢纽在长三角区域空中交通管理协同决策中的最优先级，解决繁忙地区大型机场发展受限的现象。
（三）加快交通连接
推动各地加快共建轨道上的长三角，加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系，并推动轨道交通接入机场，建设集轨道交通和机场为一体的综合交通枢纽，增强长三角机场群的整体辐射和服务能力。作为长三角龙头的上海，要在完善虹桥机场陆侧集疏运系统建设的同时，积极推动铁路上海东站建设并接入浦东机场航站楼，协调加快沪通铁路、沪乍杭铁路和沪苏湖铁路建设并分别接入浦东机场和虹桥机场，推动上海两场联络线早日投运，未来实现虹桥综合交通枢纽、浦东综合交通枢纽以及铁路上海南站、松江南站等交通枢纽之间的快捷联通，并借助上海联通苏南、苏北和浙北的便捷轨道交通体系，以及由高速公路、城市快速路共同组成的多元化、大容量的快速集疏运体系，形成上海两场通过交通枢纽向长三角腹地辐射服务“多箭齐发”的良好局面。
（四）加强共享合作
坚持政府发挥主导作用与发挥市场配置资源的决定性作用相结合，决定长三角区域机场资源是否整合及整合路径。作为长三角机场群的核心枢纽，上海机场应集中力量推进高质量发展，不断提高航空枢纽的服务品质和核心竞争力，更好地引领长三角机场群发展。同时，要推动建立长三角区域机场群协同发展机制，强化区域空域资源、机场资源、市场资源等民航要素资源的统筹协调；长三角机场在航线网络布局、航班备降、应急救援、智慧民航、信息共享等方面加大合作力度，共同为长三角区域发展提供各具优势、相互补充的航空服务。协调推动长三角机场群签署服务品质一体化倡议书，积极发挥长三角各机场在管理理念、发展经验、设施设备、服务品牌、新技术应用等方面的优势，开展专题交流、结对培训、联建共建等活动，推动长三角机场的发展成果和规范标准相互共享、共同提高。
（五）促进产业联动
充分发挥长三角机场各具特色的区位优势，聚焦总部经济、商务会展、航空产业、航空服务等临空经济发展重点，推动其在虹桥临空经济示范区和浦东机场周边地区的产业集聚和能级规模提升，并支持其向长三角腹地进行延伸发展和统筹布局，促进长三角区域临空产业发展的衔接和联动。长三角机场积极探索实施“走出去”战略，选择具有较强行业影响力的成熟品牌，采取管理输出、资本输出等办法，在一定范围内实现品牌互相输出，助推长三角地区临空经济发展。
三、探索长三角机场群协同发展的工作机制
长三角机场群协同发展，要依据国家民航局与长三角三省一市签署的《关于共同推进长三角地区民航协同发展努力打造长三角世界级机场群合作协议》的部署要求，在高层协调会商机制和工作层的领导指导下，依托下设的长三角民航协同发展推进工作办公室，协调解决长三角民航协同发展中面临的包括机场建设、航线航权、综合交通、财政政策、土地政策、临空经济、人才引进、机场净空和电磁环境保护等具体问题。同时，探索设立长三角民航航班备降及应急救援、服务品质一体化、空管运行保障等若干专项工作小组，由行业主管部门及相关机场参加，每年制定工作计划、召开工作会议，争取尽早形成工作成果、健全工作机制，并持续进行巩固和深化。（作者：庄红斌）
