摘要：用三个案例真实反映国家军民融合发展战略实施前后军民合用机场协同运行的巨大差异，深入总结值得推广的经验以及今后应改进的工作；明确了军民融合发展三个方面的着力点；最后，结合运行实际就应对民航运输量持续快速增长、空军训练任务日趋频繁可能带来的军民航协同运行矛盾发展变化给出六个方面的突破口或建议。

　　关键字：军民航；深度融合；发展；展望

　　2016年3月25日召开的中共中央政治局会议，审议通过《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》，以习近平总书记为核心的党中央着眼国家发展和安全全局作出重大战略部署，高瞻远瞩地提出推进军民深度融合发展战略思想。2017年1月22日召开的中共中央政治局会议决定，设立中央军民融合发展委员会，习近平总书记任主任。通过军政结合和中央与地方结合的模式，让军队的发展和地方发展成为一盘棋，努力促使军民融合发展走上健康良性的发展道路。

　　截至2020年12月31日，全国颁证运输机场增至241个，含军民合用机场65个。新疆机场集团管辖21个在用运输机场，是全国民用机场数量最多的省区。其中，军民合用机场（喀什机场、和田机场、库尔勒机场、阿克苏机场、哈密机场、富蕴、且末，其中富蕴、且末机场部队暂未进驻）7个，占全国军民合用机场数量的10.76%。多年来，新疆机场集团按照“军为民用、民为军备”的原则，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断深化与场站空军的交流与协作、互助与合作，不断摸索建立并完善机场运营、净空管理、鸟击防范、飞行区场地管理、航空安全保卫等工作的协调机制、联合管理、联合保障的新模式，在军民融合发展、协调发展、可持续发展方面做了一些探索和尝试，实现了军民合用机场飞起来、飞的好的目标。

　　一、三个案例折射军民融合发展的缩影

　　（一）拉萨贡嘎机场军机与民航客机对头起飞事件

　　1.事件经过：1990年，空军某飞行大队驻拉萨贡嘎机场开展例行飞行训练。贡嘎机场位于山南市贡嘎县甲竹林镇，雅鲁藏布江南岸，机场标高3600米。9月7日，当日天气条件良好，大队于11：00开飞，一名飞行员驾驶歼7-Π机型，使用27号跑道（东头），带副油箱、满载、开全加力起飞。抬前轮时发现对向（西头，09号跑道）一架民航客机正在起飞。此时，空军指挥员下令中断起飞，歼7-Π飞行员迅速收油门、关加力、放减速伞、刹车，与迎面而来的民航客机各自靠右避让擦肩而过，避免了一起严重空难事故。

　　2.事件起因（根据事件调查情况）：事后了解民航客机为B-707机型，事发当时载有机组成员和乘客共156人。导致军机与民航客机对头起飞的原因主要有两个：一是军民航共同飞行时协调机制不健全，空军飞行时民航安排一名管制员作为副指挥员上塔台，当日民航副指挥员未上塔台空军已经开飞；二是民航客机飞行员未得到塔台管制员指令擅自由西侧联络道进入09号跑道，且进入联络道前未进行有效观察。

　　3.该事件带来的经验与教训

　　（1）空军指挥员发现及时、处置正确是避免事故发生的主要原因。当日空军指挥员发现对头起飞后，及时下达中断起飞命令，履行了指挥员应尽的观察、指挥、提示职责。

　　（2）空军与民航飞行员遇事沉着、冷静，处置果断是避免事故发生的关键原因。空军飞行员接到指令后，收油门、关加力、放减速伞、刹车等操作一气呵成，处置程序完全正确，掌握的很娴熟；民航飞行员也在短时间内完成收油门、打反喷、放扰流板、刹车等一系列动作，动作准确；空军和民航飞行员在完成上述操作后各自靠右，说明当时两位飞行员都非常冷静，没有慌乱，应急处置都非常专业。

　　（3）事件本身说明了军民航协调机制的重要性，也反映出当时军民航协调机制既不健全，也不规范。军民航协调机制的重要性体现在没有协调或协调不畅很容易发生不安全事件；不健全主要体现在当时军民航协调机制虽然建立了，但是对军民航双方人员未形成明显的约束力，机制的执行也未形成有效的固化形式；不规范主要表现在军民航双方对协调机制的执行不够重视、执行不彻底。可以试想一下，如果军民航双方指挥员当天共同上塔台该事件即可避免。

　　通过这个案例我们可以了解90年代我们国家军民航运行的情况，概括起来可以用三句话表述：各自为阵、协调不畅、没有融合。

　　（二）“9.5”新疆KS机场军方机坪车辆突发火警应急处置事件

　　1.事件经过：2016年9月5日-20日，上海合作组织在吉尔吉斯斯坦举行“和平使命-2016”联合反恐军演。8月21日，空军某部7架歼轰7机型进驻KS机场，任务为上合组织军演中方常规训练。9月5日8点53分15秒，机场塔台值班管制员接到驻场空军求援电话：机场控制区东面空军战坪一辆供氧车起火，起火原因不明，请求机场消防支援。塔台随即电话通知消防出警。消防护卫部立即启动应急救援预案，出动5辆消防车，救援人员23人赶赴火警现场。第一辆快速调动消防车接到指令后2＇40＂到达现场。现场勘查，空军一辆供氧车车身起火，火势较大，并伴有浓烟，风向为东风，风力2级。战坪内停放5架战斗机，起火车辆距离最近战斗机位置不足30米。机场消防护卫部一边对着火氧气车扑救，同时协调空军将距离起火车辆最近的一架战斗机拖至安全位置。最终火势在救援队伍到达后15分钟被完全扑灭。

　　事后，驻场空军向新疆机场集团发了《关于给KS机场请功奖励的函》，机场集团据此给予KS机场消防护卫部记集体二等功一次，给予处置过程中的有关人员记二等功1人次、三等功23次，发放奖金13.4万元。

　　2.值得推广的经验以及今后应改进的工作

　　（1）值得推广的经验

　　一是信息传递高效通畅。9月5日机场接到求援电话后立即发出火警指令，消防护卫部第一时间掌握准确信息，迅速出动，为后续行动的开展奠定了基础。作为军民合用机场，KS机场近年来着力加强与军航的融合发展，强化联合应急救援演练，在应急处置方面逐步达到了统一指挥、信息通畅。

　　二是处置行动迅速果断。KS机场消防救援站距离火警现场1.5公里，当时供氧车已经起火燃烧，情况万分危急，一旦发生爆炸，后果不堪设想。消防护卫部接到出警指令后立即启动了应急救援预案，第一辆快速救援消防车在2＇40＂内到达现场，其他4辆消防车以最快速度陆续赶到现场，15分钟内将火势完全扑灭，为本次行动立下了头功。

　　三是组织协调科学有序。消防护卫部到达现场后首先对火势开展勘察判断，使用水枪扑救明火并及时协调驻场单位将周边的航空器拖至安全位置，同时对高温氧气瓶进行了冷却降温处理，有效控制了火势复燃。机场值班领导指挥得当，安排救援队伍对火场进行二次勘察，并留守半小时以上，为可能发生的后续风险做好了充分的应对准备。

　　四应急处突能力的提升功夫在平时。所谓“养兵千日，用兵一时”、“真金不怕火炼”，“9·5”火警的成功处置，就是新疆机场集团多年来不断加强应急管理能力建设、推动军民融合发展的成果和有力地证明。近年来，新疆机场集团牢固树立持续安全理念，不断加大人员、资金、设备等投入力度，持续完善各机场的综合保障能力，扎实开展各类应急演练，确保了各机场应急救援组织机构健全、各项应急救援预案完善，处置应急突发事件的救援能力和水平显著提升。特别是KS机场进驻空军以后，积极与其沟通、交流、协调，完善了针对军方的预案内容，熟悉并掌握了空军有关的机型、设施、设备，组织开展了针对军方的特定演练科目。可以说，“9·5”火警处置的结果在意料之中。

　　（2）今后应改进的工作

　　一是充分认识军民航运行的差异性。军航、民航无论是运行标准、设施设备、管理理念，甚至是人员思想都存在显著差异，不充分认识这些差异、不正视这些差异的存在，不采取求同存异的发展措施是做不好军民航协调运行工作的。

　　二是军民航建立健全协调运行机制是融合发展的基础。 “9·5”火警处置过程中，如果仅仅依靠任何一方是无法完成火灾扑救的。消防护卫部迅速出警、专业灭火是成功扑救火灾的关键，驻场空军现场的配合与专业的指导则是高效扑救火灾不可或缺的因素。军民航协调机制作用的发挥不仅体现在日常的运行过程中，在应急事件的处置过程中更加明显。

　　（三）“11.10”巴基斯坦空军“枭龙”机队紧急备降事件

　　1.事件经过：第十一届中国国际航空航天博览会于2016年11月1日-6日在广东珠海举办。期间，俄罗斯“勇士”和“雨燕”飞行表演队、英国“红剑”飞行表演队、巴基斯坦“枭龙（JF17）”型歼击机来华参展并作飞行表演。10月25日，巴基斯坦“枭龙”机队（3架JF17、2架C-130）从明哈斯入境，沿库尔勒--嘉峪关--绵阳--珠海航线转场，于10月25日抵达珠海。11月8日，该机队沿原航线返回，由库尔勒出境，其中3架JF17回明哈斯，2架C-130回伊斯兰堡。巴方转场飞行中，新疆机场集团的KS、库车、HM作为备降场为其提供服务。

　　11月10日，“枭龙”机队于14：59从嘉峪关起飞，目的地库尔勒机场。

　　15：45分，HM塔台接乌鲁木齐区调指挥席电话，通报巴基斯坦3架JF17中1架副油箱不供油（机身油量不足不能安全飞抵库尔勒），机队需紧急备降HM机场，机队批次呼号为PAF51。

　　15：46分，机场塔台管制员向空军7分队通报巴基斯坦空军战斗机因供油问题需紧急备降HM机场。以此同时，HM机场、驻场空军分别启动应急预案，进入紧急出动状态。

　　15：48分，HM机场塔台管制员电话通知乌鲁木齐区调，驻场空军同意巴基斯坦空军战斗机HM机场落地。军民航均已做好地面救援准备，跑道可以正常使用。15：59分、16：00分、16：03分，巴方3架“枭龙”战机分别在HM机场安全落地。

　　11月11日，排故后的“枭龙”机队于09：54从HM起飞前往库尔勒。

　　2.值得推广的经验以及今后应改进的工作

　　（1）值得推广的经验

　　一是“有备有降”。HM机场接到空军参谋部关于为外军飞行表演队提供飞行保障的通知后，及时与驻场空军联系沟通，针对备降保障任务召开专题会议，明确军民航各自任务以及紧急情况下的联系与协作指挥事宜。针对现阶段军民航双方均无英语指挥资质的问题，机场方面及时联系新疆空管局外派有英语资质的管制员。由于涉及管制员签注地问题，外派无果。HM机场、驻场空军双方协商按照紧急备降场要求，由HM机场管制员实施紧急备降指挥。HM机场为此组织管制员开展了针对性培训。可以说，“11.10”紧急备降事件成功保障的基础此时已经具备了。

　　二是“备而有降”。此次紧急备降事件中，HM机场、驻场空军责任意识较强，针对可能的备降任务采取做了充分的“战备”及应急准备。当日HM机场航班保障任务于12：46结束，驻场空军训练任务也于中午前结束。对于未知的备降任务，军民航双方在“枭龙”机队前站起飞前就持续关注动态信息，当接到紧急备降通报后能够从容应对，准确地说，这是一次事先有准备的紧急备降。

　　三是值班管制员精熟业务，应对沉着。机场当日值班管制员库尔班江，维吾尔族，事发当时尚未参加英语考试，不具备英语指挥资质。此前，其一直在准备英语考试，在接到局方提供飞行保障的通知后参加了机场组织的英语针对性培训。驻场空军指挥员虽未直接实施指挥，全程参与塔台值守，并协助管制员指挥。较为顺利地完成了3架军机的备降指挥工作。

　　（2）今后应改进的工作

　　一是人员资质是从事岗位工作的基础。“11.10”紧急备降事件当中，HM机场实施指挥的管制员实际并不具备英语指挥资质，是在机场无符合资质人员、空管局无法外派符合条件人员的特殊情况下的无奈之举。事后分析，如果管制员实施英语指挥不当会造成无法挽回的损失，责任及干系重大。随着国家对外交流范围不断扩大，实施英语管制指挥将成为常态，军民合用机场应做好相应的准备，也是军民融合发展的一个突破点。

　　二是军民合用机场备降保障能力有待提升。“11.10”紧急备降事件是“备而有降”的成功典型。类似于守株待兔，但军民合用机场备降保障能力不能依靠这种等待式的值守与处置，应该从设施设备、人员配备及资质、运行环境、应急处置能力等方面来融合发展并有所提升，持续完善基础设施、运行管理、军民航协调机制及协调发展等各方面的条件，切实提高运行保障能力，做到“无备有降”，使备降保障能力成为一种基础保障能力，不需要再额外采取临时保障措施。

　　二、找准军民融合发展的着力点

　　回顾我国军民航发展的历史，大致可以将其分为四个阶段。第一阶段以军为主。新中国刚成立时，主要以发展空军为主。在此期间，民航一段时期内划归空军管辖。第二阶段军民分立。这个时期，民航从空军划出来单独发展，并成立相应的民航管理机构和企事业单位。第三阶段军民航高速发展期。这一时期，空军、民航均保持了较高的发展速度，中国成为仅次于美国的民航大国。第四阶段军民航融合发展期。这是新常态下党中央提出的适应时势发展的新战略。新疆机场集团有力地抓住了军民融合发展这个关键。

　　（一）军民合用机场的融合发展要落实到航空器防相撞这个核心风险点上

　　对军民合用机场而言，空军、民航在一个机场运行，属于不同的系统，互相没有隶属关系，仅仅依靠双方签订的一些协议维持运行，很容易形成各自为阵的局面。1990年拉萨贡嘎机场的对头起飞事件，对应现在的标准就是A类跑道侵入，属于严重事故征候。民航业界有一句话“安全是1，其他都是0”。军民合用机场的顺畅运行，首先要解决的还是安全这个“1”。军民合用机场运行过程中的安全风险点很多，风险最大的就是航空器防相撞。新疆机场集团的实践表明，可以从以下四个方面做好这项工作：一是完善军民航管制指挥协议和指挥预案。针对进离场航线与军航训练飞行的矛盾制定调配预案，细化军民航共同飞行期间的各类事项，做到有备无患。二是协调机制制度化。定期召开防相撞协调会议，通过这个平台对飞行期间出现的冲突隐患、违规飞行进行讲评，商定改进措施并强化执行情况的跟踪与监督。三是在空域使用和临时航线使用方面加强合作，努力对潜在的飞行冲突实现物理隔离，确保航空安全和飞行顺畅。四是做好防跑道侵入。完善并健全跑道运行机制，对信息通报、进入、退出跑道、通话用语及处置预案都进行细致的规定，便于双方第一时间掌握对方跑道占用情况。

　　（二）军民合用机场的融合发展要落实到应急互助上

　　新疆机场集团所辖各军民合用机场应急保障能力的现状是：消防救援、供电保障方面民航普遍优于空军；医疗急救、安全保卫方面空军优于民航。本着优势互补的原则，军民航完全可以在这四方面加强合作与互助。以消防救援为例，库尔勒机场的消防装备优于驻场空军，但是在地理位置上又没有优势。现在双方合作，军方的消防保障已成为库尔勒机场应急救援处置中不可或缺的一股力量，机场的消防力量为空军消防提供了强大的支持力量，可以说这是优势互补的典型。再以医疗救护为例，这方面驻场空军更具优势，他们有专门的场站医院和专业医护人员，特别是在一些距离市区较远的军民合用机场，优势更加明显。库尔勒、和田、哈密机场多年来与军方建立了良好的医疗互助模式，在机场运行保障中发挥了重要作用。无论是民用机场、军民合用机场都要求具备基本的应急处置能力，包括消防应急处置、医疗应急处置、非法干扰的应急处置以及涉及机场运行的其他应急处置，以上需要在较短时间内集结大量专业技术人员、设备，迅速、果断、专业化应对。军民合用机场的融合发展应以此为切入点，全面提高双方的应急互助和应急处置能力。

　　（三）军民合用机场的融合发展要落实到联合保障上

　　军民合用机场，跑道是空军的，航站楼是机场的，部分设施军民共用。日常运行管理中如果仅根据产权所属进行保障或维护，那是各自为阵，谈不上融合，更谈不上发展。一个融合发展较好的军民合用机场至少应该在以下四个方面实现联合保障。一是实现跑道的联合巡视、联合维护、联合维修。飞行区、跑道的资产所属是明确的，使用跑道的是军民双方，从这个意义上讲联合维护、联合维修天经地义，毋庸置疑。之所以强调联合巡视，更多地是从防相撞、防跑道侵入的角度讲，联合巡视可以提高巡视效率，也便于双方掌握跑道状态。二是鸟击防范的联合。鸟击是国际航空协会确定的A类航空灾难，也是空军、民航重点防范的高危风险点。在鸟击防范上大家的出发点和目标是一致的，也比较容易形成联合工作机制，双方可以尝试在机场环境整治、生态调研、利用生物学特性综合施策等方面加强合作，形成合力，将鸟击航空器风险控制在合理水平。三是除冰雪的联合保障。除冰雪效率直接关系着航班正常，关系着旅客出行感受，也关系着空军冬季飞行活动能否正常开展，需要双方投入人力、设备在较短时间内完成，是对军民航双方保障能力的检验。双方可在除冰雪方案优化、编队作业、联合作业、联合指挥上下工夫，形成军民共除冰雪的新格局。四是净空巡视检查的联合。随着社会经济的不断发展、加速发展，城市净空与机场安全运行的矛盾愈发突出。净空条件的好坏关系着军民航双方的安全，由于所属系统不同，以前在净空管理方面未能形成组合拳，机场净空管理能力和水平整体偏弱。在深度融合发展的今天，应将分属不同系统的劣势变为优势，军民双方通力协作，共管一片蓝天。

　　三、进一步深度融合的展望

　　新疆机场集团的实践证明，伴随着军民深度融合发展战略的不断推进，军民合用机场协同运行信息不畅、效率不高、运行保障各自为阵等固有问题通过军民双方的共同努力已基本得到有效解决，但面对民航运输量持续快速增长，空军训练任务日趋频繁，民航飞行和军航训练冲突矛盾也会进一步发展变化。民航客机与空军战机机动性差异，军民航运行标准差异，局方对航班放行正常性高要求，军民航信息不对称等因素会造成飞行冲突增多，协调指挥难度加大，致使军民合用机场协同运行依然面临着重大挑战。为此，新疆机场集团今后应在以下方面有所突破：

　　（一）加强空域使用合作，提高临时航线使用效率。

　　努力在空域使用方面有所突破，提高空域使用的灵活性和使用效率。在临时航线管理方面，积极协调军方简化临时航线申请环节，提高航线使用率，将临时航线的使用常态化。

　　（二）深化军民航医疗互助机制。

　　在固化并规范现阶段应急互助机制上有所突破，就深化军民航医疗救护工作做进一步的尝试。

　　（三）创新军民合用机场消防救援模式。

　　在军民双方建立消防救援深度协同机制上有所突破，加强日常训练、演练，密切协同配合，切实提升军民合用机场消防救援保障能力。

　　（四）军民合用机场加装二次雷达监视设备。

　　繁忙军民合用机场每日起降已超过200架次，因军方监视设备存在盲区，民航监视设备无法监视全部航空器，存在较大安全隐患。建议民航局督促空管局为军民合用机场加装二次雷达，并将监视信号分别引接至机场和空军双方。

　　（五）繁忙军民合用机场建设双跑道。

　　喀什、库尔勒、和田机场民航运输生产量持续快速增长，空军飞行任务重、训练时间长，军民航发展相互制约的矛盾日益凸显，空中防相撞、地面防侵入压力越来越大。建议民航局为年旅客吞吐量超过100万的军民合用机场建设双跑道、完善跑滑系统，切实提升军民双方协同运行效率。

　　（六）开放军民合用机场备降保障功能。

　　目前，库尔勒、和田、哈密等机场接收民航航班备降时需向空军申请，致使民航可用资源利用率不高。应积极协调军方同意民航方面接收备降时根据自身可用资源决定，事后向空军报备。（作者：付刚）

　　主要参考文献：

　　[1]林安，军民合用机场现存突出矛盾的分析，中国民用航空，2011

　　[2]叶斌；李建文，军民合用机场深度融合发展将有制度保障，解放军报，2016

　　[3]王洁宁；赵晓鹏，新型军民合用机场跑道安全协同管理机制研究，中国科技论文，2016

　　[4]王新语；崔浩林；杨晓波；田磊；李博，军民航空管深度融合发展运行机制研究，中国管理信息化，2017