摘要：本文通过对“十三五”期间各省级政府出台的通用机场中长期布局规划进行梳理总结，从布局原则、发展目标等方面研究通用机场建设未来的发展方向，分析通用机场在区域发展中的功能定位，从省级规划、配套政策角度提出实施层面的相关建议。

　　一、“十三五”期间国内通用机场建设情况

　　“十三五”期间是通用机场建设高速发展的时期。2016年，国务院办公厅下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，将通用航空业定义为战略性新兴产业体系，这极大的激发了地方政府发展通用航空业的热情。2017年，民航局印发《通用航空发展“十三五”规划》，这是民航主管部门首次关于通用航空发展的专项规划，并对通用机场提出了发展目标，全国通用机场数量在“十三五”期间从65个爆发式增长至337个。特别是2019年，国内颁证通用机场数量达到246个，首次超过运输机场数量（238个），实现历史性的超越。

　　图 1 “十三五”期间全国通用机场发展情况

　　从区域分布情况来看，截至2020年底：东北地区102个、华东地区76个、中南地区55个、华北地区51个、西南地区22个、西北地区17个、新疆地区14个。可以看出我国通用机场主要集中分布在东北、华东、中南和华北地区。

　　图2 全国通用机场分布情况

　　从通用机场的分类情况来看，全国A类通用机场76个，其中A1级通用机场79个，A2级通用机场27个，A3级通用机场17个；B类通用机场214个。

　　图3  2018-2020年各类型通用机场增长情况

　　二、各省通用机场布局规划情况

　　本文对26个省级政府（不含西藏自治区及直辖市）关于通用机场的布局规划进行研究，重点对布局原则和发展目标进行分析。

　　（一）省级通用机场布局规划基本情况

　　2018年，国家发改委与民航局联合印发《关于促进通用机场有序发展的意见》，明确省级人民政府是通用机场规划的编制主体。因此，各省、直辖市和自治区先陆续出台关于通用机场布局的中长期规划。

表1 各省通用机场布局规划发布情况

　　从发布时间来看，河南省是在“十二五”期间提出的布局规划，并明确“十三五”的发展目标（新的布局规划即将出台）。浙江省和广东省在“十三五”收官之年提出的发展规划，其余省份大多集中在2017、2018年制定印发了布局规划。从发布文件的名称来看，有海南省、湖南省等15个省份明确的是通用机场布局的专项规划，其余省份是以通用航空产业规划或其他政府文件的形式提出了通用机场的布局规划；从规划的期限来看，河南省、海南省等9个省份明确的是“十三五”期间的发展目标，其余省份均提及了“十四五”、“十五五”的规划远景，这其中，安徽省、浙江省和广东省还展望了至2035年的发展目标。

　　（二）省级通用机场布局专项规划的研究

　　本文将重点选取对涵盖“十四五”期间的布局专项规划进行详细分析，主要选取符合条件的湖南省、江西省等14个省份。

　　表2  通用机场专项规划发展目标

　　通用机场建设数量是布局规划的核心内容。各省在研究制定发展目标提出建设数量时，主要有以下共性：一是重视通用机场布局密度。强调对县级行政区划的覆盖程度，根据测算上述省份“十四五”的发展目标，基本实现每万平方公里通用机场数量在2个以上，覆盖一半以上的县域，有的省在远期目标提出通用机场密度每万平方公里5个以上，覆盖90%以上县域，浙江省的远期目标数量甚至超出了该省县级行政区划（不含市辖区）的数量；二是优先布局的方向相似。各省在制定通用机场建设时序时，在考虑通用机场前期工作进度的基础上，均优先向航空研发制造集聚区域、农产品主产区、林区和4A级以上自然景区布局；三是注重通用机场分类布局。2018年以后出台的布局规划，明显重视通用机场分类，基本按照A类、B类的不同的分类管理办法提出不同布局原则，大多数省份制定发展目标时，根据座级对飞行区等级要求，重点规划了A2级以上通用机场的数量，对于A3及B类只提出了按需建设的发展原则。广东省还针对飞行区类型分为跑道型、直升机场、水上机场等不同场景。

　　（三）通用机场在区域发展中的定位

　　通过对上述省份的发展目标和布局原则进行分析，可以集中体现出通用机场在服务交通属性的基础上，还承担引领产业发展、保障社会民生的重要职能，主要表现为：

　　1.通用机场是完善区域立体交通体系的重要基础设施

　　“十三五”期间，我国高速公路通车里程和高速铁路的营业里程均已跃居世界首位，但路网布局不均衡，主要集中于中东部地区。从美国、欧洲等航空业发达地区的发展历程中可以看出，通用机场网络发挥着连接偏远地区、地面交通不便地区与中小城市、甚至与大城市之间的桥梁作用，是高速铁路网、高速公路网的有效衔接和补充。我国通用机场数量和布局密度和先进国家相比（如美国通用机场近2万个，每万平方公里平均20个）还有较大差距。通过加快布局通用机场网络，有效提升布局密度，发挥通用航空 “小航程、低载量”的特点，解决地面交通不发达地区的群众出行困难问题，可以构建高效、便捷的航空运输体系，有助于形成立体综合交通体系。

　　2.通用机场布局深度融合区域产业发展

　　作为本轮省级通用机场规划的重要特点，相较于通用航空产业规划中布局侧重于描述通用机场建设数量，多个省份的专项规划都结合区域发展现状采取了分区布局的原则。如湖南省分为长株潭、洞庭湖、湘南和大湘西四大板块；四川省分为成都平原、川南、川东北、攀西、川西北5个集群；安徽省分为皖中、沿江、皖北、皖西、皖南5个通用机场群；辽宁省分为中部走廊、东南翼、西北翼3个集群等等。分区域的布局原则体现出各自的区域在省域中差异的资源禀赋和产业基础，代表着不同的发展定位。在目前国内普遍经济下行压力较大的形势下，地方政府已经深刻认识到通用航空产业作为战略性新兴产业，具有产业链条长、技术含量高、上下游带动能力强的特点，可以在产业转型升级和新型城镇化建设两端共同发力。因此，通用机场作为通用航空产业发展的基础，其产业属性更加受到地方政府重视，各地级、县级政府都在积极谋划发展通用航空业、建设通用航空机场，并争取纳入省级以上的规划。

　　3.通用机场布局充分保障社会民生

　　利用通用机场开展短途客货运业务，便利偏远地区、地面交通不发达地区人员流动和物资流通，是保障民生的重要举措。同时，通用航空也广泛被应用于医疗转运、应急救援等领域，若干省份在发展目标中都提到了航空应急救援的响应速度。如安徽省、浙江省到2035年实现30分钟覆盖全省、黑龙江省、四川省到2030年实现30分钟覆盖全省、江苏省到2035年实现15分钟覆盖全省等。这都彰显出通用机场在保障社会民生的积极意义。

　　三、对于“十四五”期间通用机场建设发展的建议

　　“十四五”期间是“两个一百年”交汇的关键战略阶段，在当前面临百年之未有的大变局的国际形势下，通用航空是建设民航强国的重要一翼。通用机场是发展通用航空产业生态体系的重要基础，作为区域经济发展的新的增长点和动力引擎，将迎来历史发展新机遇，在构建以国内大循环为主体的新发展格局中发挥着重要作用。为保障“十四五”期间通用机场布局规划的顺利实施，提出如下建议：

　　1.建立完善的体制机制是规划实施的基础

　　冯正霖局长在今年通用航空工作领导小组第六次全体会议上特别指出，“通航发展要在充分发挥地方政府主体责任上定支点”。通用机场建设过程涉及环节多、审批周期长，需要省级政府切实发挥主体责任，统筹推进。建议省级政府和各部门要高度重视通用机场建设的重要性和复杂性，建立发展改革、自然资源、生态环境、住建、气象、林业、人武等部门参与的联席审批会议机制，优化审批流程，简化审批手续，缩短审批时间，尽早发挥通用机场在完善交通体系、带动产业升级发展两个领域的作用。同时，还应建立考核评价制度，定期督导项目进展情况，确保规划的实施落地。

　　2.加快推进低空空域开放是规划实施的关键

　　当前通用机场“用不成”、“飞不好”的一个重要原因是空域问题。空域管理体制改革和低空空域开放进度，与通用机场增长速度不相适应，空域使用审批周期长，使得通用航空对比其他运输方式的“小灵快”特点得不到发挥，直接影响整个行业的运行效率和经济效益，导致产业带动能力下降。建议从国家层面加强顶层设计，协同军民航主管部门，加快推进低空空域管理体制改革，有效释放出低空空域。同时，省级政府要扎实推进低空飞行保障体系的建设，完善飞行计划申报、航空情报、航空气象等功能，促进低空空域安全高效使用，破解制约通用航空发展的瓶颈。

　　3.明确投资主体、创新融资模式是规划实施的核心

　　从通用机场的投资规模来看，A类通用机场平均投资体量在2.5亿元左右，按照上述省级规划，“十四五”期间每省的建设费用均在50亿元以上。众所周知，通用机场属于公益类或准公益类的基础设施，建设及运营大多依赖于财政补贴，去年年底，财政部下发的《关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》，明确指出“不再对通用航空机场建设和运营予以补贴”，这对“十四五”期间通用机场的建设和运营的商业模式提出了更高的要求。国务院办公厅《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中认为通用机场是地方政府发展产业的重要基础，归为“地方事权”，地方政府将成为支持通用机场建设和运营主体，内蒙古、江西、浙江等省先后出台通用机场建设和运营补贴政策。因此，建议省级政府成立省级平台公司，负责本省通用机场前期咨询、投资建设和运营管理，作为政府的“抓手”、市场的“推手”，充分利用好各项补贴资金，积极推进政府和社会资本合作，吸引社会资本和金融机构参与，目前山西、湖南等省率先成立省级通用航空产业公司。同时，在省级层面设立通用机场建设基金，重点支持通用航空基础设施建设，并通过改制上市、发行债券、引入战略投资者等方式开展多渠道融资。

　　4.加强人才培养力度是规划实施的保障

　　通用机场的运营管理要牢固树立底线思维，安全是不可逾越的“红线”。按照民航局的要求，通用机场的运营管理需要管制、航务、气象、通导等专业人才，根据通用机场的实际开展业务可能还需要场道、维修、安检等持证工作人员。从各省的通用机场规划的发展目标可以看出，未来一段时期内通用机场的数量还将继续保持高速增长，通用机场的类型将不断丰富，随着机场网络的织密，通用机场之间以及通用机场和运输机场之间的业务往来将更加密切，这将对从业人员从数量和质量两个维度提出了更高的要求。建议加强校企合作，深度融合教育资本和产业资本，创新人才培养模式和路径，通过耦合学历教育与职业教育，建立起从基础学科、实训、实习、就业的完整教育链条。同时，还要注重从业人员的继续教育，鼓励专业人才横向跨界培训，探索一人多证、一岗多能的运营模式，从而实现在保证通用机场安全运行的基础下，降低人员和运营成本，保障通用机场运营的可持续发展。（作者：王震）