摘要：2021年3月11日，在美国发布的《2021年贸易政策议程和2020年年度报告》中，中国是唯一被拜登政府列为“将应对”的国家，也是美国将“利用一切可用的手段”来对付的对象。从该报告来看，未来中美局势并没有缓和的迹象，中美之间的博弈将是长期的，制裁与反制将长期存在。对中国民航局而言，2014年，川航就因受到美国运输安全局（Transportation Security Administration,TSA，隶属于国土安全部）的处罚引起不小的风波。本文拟从美国的经济制裁入手，试图梳理美国的所谓经济制裁包括哪些种类，对中国民航安保业的影响表现在哪些方面，我们该如何应对。

　　近年来，我们总能听到美国经济制裁的一些消息，既有对个人的制裁，也有对企业的制裁。据不完全统计，2017年，我国有150多家实体被美国纳入各类经济制裁清单；而2018年到2021年间，已经有840多家各类实体被纳入美国的经济制裁。例如2021年6月2日，就有59家中国企业被美方列入涉军企业清单，其中中航发动机集团、中国商飞等赫然在列。

　　一、美国经济制裁的种类

　　从狭义的概念上讲，经济制裁，是指一个或多个国际主体（包括联合国等国际组织）为实现一定的政策目的实行禁运、联合抵制和其它经济领域的制裁措施。可以看出，经济制裁是指对目标国政府施一定压力，迫使目标国政府做出回应。因此，经济制裁是具有一定外交手段的措施。经济制裁并不是近代才有的新事务，早在古希腊，就有相关制裁法令，所以经济制裁进入外交领域，是有历史渊源的。

　　目前来看，美国经济制裁的措施主要是三种，分别是1.SDN清单，即特别指定国民清单；2.实体清单；3.暂扣令。这三种经济制裁的措施对应美国的三个部门，实现不同的制裁目的。

　　--特别指定国民清单，常说的SDN，由美国财政部外国资产控制办公室发布；

　　--实体清单，由美国商务部工业与安全局发布；用于出口管制。

　　--海关暂扣令，由美国国土安全部的海关与边境保护局发布，违反该令的货物会被海关扣押。

　　二、美国经济制裁的目的

　　美国经济制裁域外适用的目的，是为了最大限度的对美国制裁对象进行封锁，从而实现其制裁目标。美国政府认为，仅依靠美国企业无法实现对制裁对象的封锁，因为制裁对象可以创设壳公司。为了制裁目标，美国政府迫使第三国主体遵守美国经济制裁制度，推进美国制裁法律的域外适用。

　　而美国经济制裁的域外适用，即是我们常说的“长臂管辖”。

　　三、“长臂管辖”的狭义概念与广义理解

　　长臂管辖权（long-arm jurisdiction)，狭义来讲，是美国民事诉讼中的一个重要概念，是一种司法管辖权。指在国际民事诉讼中，对作为非法院地居民且不在法院地，但与法院地有某种联系（最低联系），同时，原告提起的诉讼又产生于这种联系时，法院对于被告所主张的管辖权。

　　“长臂管辖权”的出现，消极方面来看，赋予了法院对外国人的长臂管辖；积极来看，这种管辖权的成立，至少规定了权衡因素（最低限度的联系），虽然这也是一种弹性的因素。

　　现在我们常讲的“长臂管辖”的概念含义要广泛得多，是指依托国内法规的触角延申到境外，管辖境外实体的做法，不限于司法管辖权。国内提及美国“长臂管辖”的概念来源于国务院新闻办公室2018年9月24日发表的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书。目前我们语境中的“长臂管辖”，是指美国单方面将其国内法适用于域外的法律霸凌行径。

　　四、中国民航安保行业受影响的案例

　　从目前美方发布的各类制裁名单来看，中国民航业受直接影响的实体较少，但实际上，2014年，就有川航险受美国运输安全局处罚的事件出现；近年来，随着美对中政策的日趋收紧，我国民航业，特别是重要部件航材进口、维修适航等实体，也直接或间接受到各类制裁的影响。

　　2014年，美国运输安全局（TSA）作出对川航进行14000美元经济处罚的决定。美方表示，按照美国法律要求（主要是指美国公法（99-83）第五篇（Title V）的规定，即1985年8月的国际保安和发展合作法案（后经更改并编入美国法典第49篇第449章）。该法律规定美国国土安全部部长履行对所有美属航空公司运行及所有外籍航空公司执行美国相关航班的外国机场、航空公司进行安保评估和考察的责任），TSA每年要对飞美航线的外国航空公司开展至少一次安保考察；所有飞美航班开航前，外国航空公司必须按TSA要求向美方提交标准安保方案（MSP），承诺遵守并满足方案中所列航空安保义务。2012年7月，TSA在对川航从上海浦东机场飞往美国的航班进行检查时，发现川航没有严格按照与TSA签订的安保方案执行的问题，遂向川航下发了整改建议。2013年7月，TSA再次来华对川航进行检查，发现2012年的问题已全部整改。但是在2014年，距考察发生两年后，TSA法务部门仍然作出对川航进行14000美元经济处罚的决定。

　　TSA拟处罚川航事发生后，民航局领导高度重视，指示民航局公安局协同有关部门妥善处置。在民航各部门的协作下，经约谈TSA驻华代表，阐明我方法规、政策立场，最终川航不必缴纳该项罚款。2015年，《国外机构来华进行民航安保考察管理程序》（AP-SB-2015-001）出台，通过这几年的适用，该《程序》有效规范了国外机构来华进行安保考察各级管理部门的管理权限、允许考察范围和不合规情况的报告程序。

　　归根到底，2014年川航遭受处罚一事，是美国将其国内法适用于域外的行为，是一起典型的美国“长臂管辖”事件。2020年，虽然受疫情影响，美国运输安全局暂停了来华对赴美航线的机场和航空公司的考察，但是，所谓的线上桌面考察（desk inspection）并未停止，中方企业仍有面临不能满足美方“要求”而遭受处罚的风险。作为政府部门，除继续严格实施考察程序、内容项目的管理，评估和监管我航空公司、机场的措施外，全面做好应对美国“长臂管辖”的准备，逐步建立对等的机制和部门,显得尤为迫切和重要。

　　五、对美国“长臂管辖”的应对

　　应对美国“长臂管辖”，是一个宏大的话题，笔者主要从法律人的角度，从境外、境内两个方面展开论述。

　　在境外的实体，可提起行政复议，申请异议或移除相关清单；也可向法院提起司法审查。可提起司法审查的受案范围很窄，但目前也有成功案例，如小米成功从涉军企业名单里移除。

　　在境内，则要从国家层面和企业层面都要进行应对准备。国家层面，一是指加强金融支撑体系，加大人民币国际化步伐，减少使用美元带来的制裁限制。二是要加强法律支撑体系。近年来，我国陆续出台或规范了对《外商投资法》的国家安全审查、《证券法》的域外适用、《出口管制法》、《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等，在健全法律工具箱方面，“中国速度”值得肯定。2021年十三届全国人大四次会议审议全国人大常委会工作报告时就提出：“要加快推进涉外领域立法，围绕反制裁、反干涉、反制长臂管辖等，充实应对挑战、防范风险的法律工具箱，推动形成系统完备的涉外法律法规体系。”

　　除了加强立法，建立健全涉外法律工具箱，也要保障已有法律法规的实施效果，立法、行政、司法各司其职，最大程度保障反制裁效果的实现。

　　企业层面，除了要加强风险评估、内部控制等，也要培养建立中国应对美国长臂管辖的智囊团。要有涉外法律专家学者以及经筛查过的可信赖的中外律师；被制裁企业的法务人员可以成立信息库等。比如，目前航空领域就有24家企业被制裁，这些企业丰富的法务人员，能否形成一个团队，能否建立国际合规法律规则和相关制裁信息的查询系统来互通有无，这也是企业自我保护的一个重要方面。

　　六、结语

　　美国对中国总体战略调整已经形成广泛共识：美国明确宣布中国是美国的主要战略竞争对手，明确表示不能容忍中国动摇美国的国际秩序基础。王江雨教授在《权力转移、模式之争与基于规则的国际秩序-国际关系与国际法视角下的中美关系》一文中提到，“中美当前的战略互疑、紧张和冲突，是基于两个方面的认知：一是因为中国实力迅速接近美国而引发”权力转移“的焦虑；二是中美双方经济模式的差异所引发的”交易公平“的抱怨。”

　　面对这种关系，我们应清醒的认识到，中美两国强弱的博弈，是长期存在的，既有博弈、也有合作的关系，是正常的大国关系。这种既有合作、也有竞争的关系在民航业也是长期存在的，2019年，民航局党组提出民航国际化战略，就是对这种形势的清醒判断和科学应对。我们应保持足够的战略定力，同时，建立综合性的法律支撑体系、培养国际法人才，“在战争中学习战争，在游泳中学习游泳”，用发达的外交、法律、技术手段处理大国关系。（作者：陈芳）