摘要：粤港澳大湾区机场群已发展为各大湾区中规模最大的机场群，但在枢纽竞争力等方面仍有进一步提升的空间。现有研究多是对三大国际湾区一般规律的总结和建议，实际上粤港澳大湾区机场群的发展既符合三大国际湾区的一般规律，更有其特殊性，必须采取更有针对性的措施。粤港澳大湾区民航市场的竞争不是广、深、港之间的竞争，也不是大湾区与京津冀、长三角机场群之间的竞争，而是中国民航华南枢纽与日韩、东南亚乃至中东等国家枢纽的竞争，与我们竞争的枢纽几乎全部是举全国之力建设，粤港澳大湾区机场群的枢纽竞争力提升也应上升至国家高度，建立国家层面的协调机制，通过差异布局形成竞争合力，本文通过对三大国际湾区一般特征和粤港澳大湾区特殊性的分析，试图提出更有针对性的协同发展建议。 

《国家综合立体交通网规划纲要》提出建设以广州、深圳、香港为核心，联动珠海、澳门等城市，面向世界的粤港澳大湾区国际性综合交通枢纽集群，《新时代民航强国建设行动纲要》也提出，到2035年建成粤港澳大湾区等世界级机场群。要实现打造世界级机场群的目标，不妨先深入了解粤港澳大湾区机场群与具有全球影响力的世界三大湾区机场群之间的共性和特殊性。 

一、 粤港澳大湾区与世界三大湾区机场群的共性特征 

美国纽约、旧金山以及日本的东京是世界范围内公认的“三大湾区”，粤港澳大湾区作为新起之秀，具有世界级湾区的共性，也就是具有庞大的市场规模。从经济规模来看，2019年[1]各大湾区的GDP均接近或超过1万亿美元，人均GDP也远超发达国家平均2万美元的水平；从机场吞吐量来看，各大湾区吞吐量均接近或超过1亿人次；从机场布局来看，均是超过两座机场的多机场布局。 

二、 粤港澳大湾区的个性特征 

但从具体指标来看，粤港澳大湾区也有与世界三大湾区不同的独特之处。 

（一）     整体规模更大 

粤港澳大湾区的面积和常住人口远远高于世界三大湾区，其中常住人口甚至高于三大湾区的总和，合计机场吞吐量也远远高于三大湾区。 

（二）     品质类指标有待提升 

粤港澳大湾区的品质类指标与三大湾区还有较大差距，从人均GDP水平来看，粤港澳大湾区为2.3万，仅为东京湾区的1/2，纽约湾区的1/4，旧金山湾区的1/5。 

从人均出行次数来看，粤港澳大湾区为3.1次，略高于东京湾区2.9次水平，但不及纽约湾区的1/2（42%），不及旧金山湾区的1/3（28%）。 

（三）     机场数量和枢纽定位不同 

从机场布局和定位来看，东京湾区是“一主一辅”的双枢纽布局，其中羽田以国内为主，成田以国际为主；纽约湾区是“两主一辅”的双枢纽布局，规模较小的拉瓜迪亚机场几乎没有国际航线；旧金山因规模相对较小，是“一主两辅”的单枢纽布局，值得注意的是，三大成熟湾区均未发展出三大国际枢纽。 

而粤港澳大湾区却布局了香港、广州、深圳、珠海、澳门、惠州及佛山7座机场，而且定位了香港、广州及深圳三大国际枢纽。 

（四）     各市场存在协调困难问题 

与三大成熟湾区的相对统一管理主体和唯一核心城市相比，粤港澳大湾区包括大陆各城市和两个特别行政区，定位了港、澳、广、深四大核心城市，从机场归属来看，香港、澳门和广州分别归属于两个特别行政区和广东省政府，而珠海和深圳机场又分别归属于两个特区市政府，各大机场基于本地经济需求进行发展，航线网络重复建设情况较为普遍，市场竞争也较为激烈，统筹协调的难度较大。 

（五）     各大机场呈现“内圈”现象 

大湾区空域资源尚未协同，管制分散，且存在资源日益紧张的问题，导致各大机场竞争较为激烈。 

一方面通过地面交通方式相互抢客源。广州、深圳及香港三大机场均围绕候机楼构建了从对方城市出发的单向的机场大巴交通网络或城市候机楼，不但增加了大湾区内部的交通基础设施成本，也不利于旅客便捷往来于三大机场。 

一方面航线网络存在重复布局情况。与三大湾区的相对差异化航线网络布局相比，广深港三大机场的航线网络重复性较高，2019年广深港三大机场均布局了21个国家的航线，两家有重复布局的国家高达35个，重复设置的航线、有导向性的地面交通布局，导致三大机场相互抢客源情况严重，比如常住地为广州的国际旅客选择从香港机场出发的有44.9万（占比8.7%），选择从深圳出发的14.7万（占比2.83%），常住地为深圳的国际旅客选择从香港出发的有149万（占比33.7%）。 

（六）     广深国际（地区）航线布局短板明显 

与香港机场相比，广州、深圳虽然在布局的国家（地区）数量方面正在迎头赶上，但在航点密度和航线频次方面存在明显短板，在中国台湾，日、韩等东亚国家，北美国家，以及英、法、德等欧洲国家的航线上表现尤为突出，如上图所示，从通航点数量来看，广深机场在日本和美国远远落后与香港机场。 

从航线频次来看，广深机场在中国台湾，日、韩、英、德、美、加拿大座位数投入均远不及香港机场。 

三、 湾区机场群发展一般规律启示及建议 

从湾区机场群发展的一般规律来看，大规模的市场和多市场主体需要统筹协调和差异化定位，而枢纽国际竞争力的提升也离不开国家层面的全力支持。 

（一）   建立统筹协调机制 

三大成熟湾区均建立了统一的机场群管理机制，协调各大机场形成合力，比如东京湾区机场群由东京都政府协调株式会社和国土资源省共同管理，纽约湾区机场群由跨州的管理机构纽约-新泽西港务局统一管理，旧金山机场群由旧金山机场管理委员会管理。 

建议借鉴三大湾区机场群管理模式，协调国家层面成立大湾区民航发展协调机构，联合政府、机场、航空公司等单位，统筹分配航权、航线等资源，以湾区机场群整体竞争力提升为目标，明确各大机场差异化功能定位。 

（二）   明确差异化定位 

世界三大湾区机场群相对较为成熟，但均未发展出三大国际枢纽格局，虽然这不足以说明粤港澳大湾区也发展不出有竞争力的三大国际枢纽，但至少启示我们要对机场群进行差异化定位，目前，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》已正式公布，但大湾区的市场却仍然是割裂和对立的，建议监管方协调大湾区民航发展协调机构将大湾区视为统一市场进行统筹布局，打破地方政府“经济发展规模与民航发展规模必须相统一”的误区，根据城市经济及客源特点布局航线网络。 

1. 香港扩容 

香港作为大湾区国际航线网络最完善、频次也最高的国际枢纽，具有较强的国际竞争力，但也面临机场和空域资源不足等问题，应进一步通过机场改扩建提升保障能力，空域资源优先向有竞争优势的国际航线倾斜，充分发挥国际航权优势，增强对周边国际枢纽的竞争优势，把国际客源更多吸引到大湾区来。 

2. 广州突围 

民航局十四五航空网络专项规划已对广州、深圳枢纽的定位进行明确区分，其中广州要完善国际航空枢纽功能，强化洲际连接和国际与国际中转功能，建成通达全国、辐射“一圈”、连通洲际、连接国内航空运输网络与国际航空运输通道的核心链接节点，广州作为国内航线网络最丰富、国际航线网络相对成熟的城市，应与香港一样定位于国际枢纽，建议国家层面积极争取航权扩大，并适当向广州枢纽倾斜，进一步补齐广州至欧美等区域国际航线网络短板，并发挥高铁枢纽优势增强广州对华南地区的辐射能力。 

3. 深圳做强 

深圳机场国内航线网络较为丰富，国际发展也较快，但也存在较大短板，一是空域资源与香港机场有一定冲突，即使机场扩建，空域短缺的问题也难以在短期改善，二是缺乏一家份额足够大的主基地航空公司，近年来各大航无一家在深圳机场市场份额超过30%。三是国际占比较低，疫情前尽管连续四年国际旅客人数增幅超30%，但到2019年国际旅客占比仅占9.9%，远低于广州白云机场25.5%的水平。 

虽然深圳机场定位于国际枢纽，但由于存在以上困难，在激烈的竞争及短缺的资源条件下，基于路径依赖原理，短期内难以发展成香港和广州那样全网全通的国际枢纽，根据民航局十四五航空网络专项规划，深圳等国际枢纽要发挥区位优势，加强与全球创新型城市、欧美澳热点城市及共建“一带一路”国家节点城市的航空运输联系，建议根据此定位及深圳市场需求发展国际航线，优先发展本地需求较为旺盛的点对点国际航线，做强国际商务航线，增强对本地客源的国际出行需求保障能力，条件成熟时才向全网全通国际枢纽迈进。 

4. 珠澳协同 

澳门和珠海机场作为1000万级别且距离较近（直线距离不足30公里）的两个机场，在不考虑通关便捷性问题的情况下，客源腹地几乎完全重合，存在较大竞争，因而应该充分发挥两大机场优势做好协同，澳门发挥国际口岸优势做强国际，珠海尚未开通国际口岸，短期内做强国内，未来开通国际口岸后构建与澳门机场差异化的国际航线网络，加强两大机场之间的地面交通，形成“一区一市两场”合力。 

（三）   举全国之力建设 

国际枢纽对国家有非常重要的意义，但就目前而言，在激烈的竞争下，国际枢纽已经很难自然产生，新加坡樟宜机场、阿联酋迪拜机场、韩国仁川等国际知名枢纽都是举全国之力建设，建成之后对当地乃至全国经济社会发展产生了重要的促进作用。 

从国家层面来看，大湾区机场群之间的合作大于竞争。大湾区民航市场的竞争不是广深港之间的竞争，也不是大湾区与京津冀、长三角机场群之间的竞争，而是中国民航华南枢纽与日韩、东南亚、中东等国家枢纽的竞争，因而必须举全国之力建设、协调。 

1. 协调资源的适当倾斜 

建议监管方积极争取航权资源，加强与欧美日韩等国家的航权谈判，并将航权资源在全国层面向大湾区机场群适当倾斜。建议大湾区各大机场时刻资源向主基地航空公司倾斜，支持主基地航空公司打造航班波，增强对全球中转客源的吸引力。 

2. 打造立体交通网，扩大腹地范围 

粤港澳大湾区机场群可以通过发达的地面交通辐射整个华南地区，建议通过协调铁路、公路等相关部门，加强大湾区机场与高铁站、轻轨站、高速公路枢纽等交通系统的集成，鼓励航空公司对出行产品集成，进一步扩大大湾区机场群腹地范围。 

3. 加大改革力度，在湾区先行先试 

尽量缩小大湾区与其余三大湾区机场群在政策及资源条件方面的差距。一方面在海关通关、过境免签、联检等层面支持广州和深圳机场逐步缩小与香港、澳门机场的差距，推进一体化通关。一方面，加大大湾区空域改革力度，研究进一步开放空域，加强空域协调和空管协作，提高大湾区空域资源使用效率，缓解大湾区空域资源紧张的矛盾。 

4. 通过打造“战略航线”率先突围 

选取本地客源需求较大、可有效撬动世界旅客在大湾区中转的战略航线，引导国内机场向战略航线输送国内客源，在战略航线开拓初期，建议监管方协调相关单位制定针对战略航线的税收返还、机场保障资源收费优惠、补贴等方面的专项支持政策，在相关资源和政策向执行战略航线的主基地航空公司倾斜，促进战略航线尽快形成全球竞争力。 

四、 基于粤港澳大湾区机场群特殊性的相关建议 

（四）   建立多层次协调机制 

基于大湾区三地、四主体的特殊性，仅仅建立一个国家层面的统筹协调机构可能难以真正有效协调需求不同的各个主体单位，为进一步提升协调的有效性，建议建立多层次的协调机制。 

1. 构建政府层面协调机制 

建议民航监管方有效协调香港、澳门、广州、深圳及珠海五地政府，说服各政府根据本地客源需求理性发展航线网络，构建各市相互支撑的航线网络格局，增强大湾区机场群对国际旅客的整体吸引力。 

2. 加强机场层面的统筹协调 

建议协调大湾区各大机场在大珠三角五大机场主席会议的基础上，进一步建立以资本为纽带的合作机制，鼓励各大机场交叉持股，以大湾区机场群整体竞争力提升为目标，在空域资源分配、航线网络编排以及航权时刻分配等方面加强协调。 

3. 支持航空公司航线网络层面协调 

主基地航空公司，尤其是在大湾区各大机场均有布局的主基地航空公司，对于统筹协调区域航线网络具有重要作用，以南航为例，以广州白云机场为枢纽，在深圳、珠海、惠州、澳门及香港机场均有布局，在大湾区三大国际枢纽的激烈竞争下，也并未全面布局，而是明确了以广州为主枢纽，在深圳重点发展点对点国际航线，珠海做强国内，以惠州、澳门及香港机场为补充的发展思路，这种差异化布局对避免机场之间的恶性竞争起到了重要的调节作用。 

建议进一步加强对大湾区主基地航空公司的支持力度，支持航空公司适度提升市场份额，并通过差异化布局构建大湾区优势互补的航线网络，加大湾区一体化产品投放，统筹协调区域旅客选择最优的机场出行，提升大湾区机场群运行效率，避免机场间的恶性竞争。 

（五）   打造轻轨上的湾区机场群 

粤港澳大湾区相对于世界三大湾区来说面积更大，由于横跨三地四主体，机场之间的连接也更具难度，而大湾区各地政府要求本地机场发展全网全通的航线网络的主要原因是周边的机场并不能很好地满足本地旅客的出行需求，其中最大的短板就是湾区各大机场至各城市尤其是湾区机场间的通达性较低，虽然远期规划已基本可以实现各大机场间的曲线连接，但规划的发车频次较低，恐无法实现机场群之间快速连接的需求，所以要在大湾区构建优势互补的航线网络布局，就必须要进一步补足大湾区机场群之间的交通短板，在构建轻轨上的大湾区基础上，加强各大机场之间的连接，并适度增加发车频次、降低非必要经停站点数量。建立机场之间的快速通道，不但可以避免各大机场在对方城市和机场附近投资建设候机楼抢客源，节约重复建设成本，还可以让各地政府认识到对湾区机场进行差异化定位远比割裂的全网全通能更好地服务本地旅客出行需求，而大湾区旅客也得以在不同机场间选择更快捷的出行通道，和更为丰富的中转选择，进而有助于大湾区机场群形成竞争合力。 （中国南方航空集团有限公司 王平（中策五期））本文收录于《京津冀民航发展蓝皮书2022》作者有修改。