关于民航飞机持续适航管理与法定自查融合发展的思考
引言
飞机持续适航是民航安全运行的基础，符合适航标准的航空器是保障民航安全的重要前提，加强适航管理是民航安全保障系统工程的重中之重。新时代民航监管进入了全面依法治理的新阶段，推动以法定自查为抓手的安全监管模式，是确保飞机持续适航的有效方式；航空公司和维修单位通过积极落实法定自查要求，开展法定自查事项库中适航维修项目的安全评估，确保合规运营，进而有效提升飞机的持续适航性。
一、飞机适航体系简述
1.1适航与适航管理
飞机适航性（Airworthiness），是飞机适合飞行（Fit to Fly）的特性，是一个抽象的、物理的和全过程的集合。一般来说，适航性即飞机在预期的使用环境中和在经申明并被核准的使用限制之内运行时本质的固有的安全特性。适航性主要分为初始适航性和持续适航性两个方面。初始适航性主要指的是飞机在设计初期其每个零件的生产都要符合当前适航的具体标准和规格；持续适航性是指飞机在取得由国家民航管理机关所颁发的适航审批后，在飞机运行的整个过程，通过相应的安全解决方案和维护使其处于正常的运行状态。本文讨论的适航特指持续性适航。
1.2 持续适航管理的责任体系
确保飞机的持续适航是民航管理机关、型号合格证持有人、航空运营人和维修单位等各方的共同职责。如图1 持续适航责任体系所示，民航局作为适航主管部门，代表政府对民航机的持续适航进行管理，通过制定适航指令 (Airworthiness Directives，AD)、颁发持续适航证件、借助群众监督以及通过专业的试验来完成其监管的责任；型号合格证持有人（设计和制造商）通过收集适航安全相关的信息，提出纠正措施，编发技术服务通告；运营人和维修单位承担着保持航空器持续适航性的根本责任，按适航管理当局的标准进行改装、修理和维护飞机，实现民航的安全运行 。
（图 1 持续适航的责任体系）
1.3适航管理的规章体系
在民航监管实践中，飞机适航性主要通过适航法规的建立、实施和调节实现。世界各国都奉行体系化、规章化管理。在欧美，美国的适航标准是由联邦航空管理局(FAA)来颁发的，属于联邦规章汇编第14集；欧洲把适航标准分为管理类和技术类两类标准，管理规章由欧盟的议会颁发，而技术标准由(欧洲航空安全局（EASA）来颁发在国内，专项民航国家法律、行政法规都对飞机适航进行了专项规范。如“图2 适航管理规章体系”所示，《中华人民共和国民用航空法》第四章对民用航空器的适航管理进行了框架性规定，《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》是适航管理的国务院条例。这些法规要求的颁发和实施，大大保障民用航空安全，维护公众利益，促进民用航空事业的发展。
（图2 民航适航规章体系）
二、持续适航管理面临的问题
一是自主性意识不强。适航管理需要从最低安全要求做起的，在不断地向最高安全等级迈进，需要适航实施单位建立和完善企业的自我审核机制，在企业内部培养可靠的质量意识和安全意识，并形成自觉行为。从这点意义上，培养相关岗位员工的适航自主意识、持续正确处理好安全与发展、效益、正常和服务的关系，确保安全第一、严格落实适航要求，是一件长远的工作。在目前国内民航业，由于适航管理规章和管理指令实施的复杂性，组织和员工的自主适航意识仍然有待提高。
二是规章符合性不强。适航管理和具体执行必须符合适航规章要求。以航空公司为例，适航管理在规章符合性方面的主要挑战包括以下程序不完全符合规章和工程方案不完全符合指令。程序符合规章，最大的挑战是是职能调整和工作分工发生改变时难以持续符合规章要求；工程方案符合适航指令，要求适航指令优先于制造厂家文件或其他信函，最大的挑战是维修单位评估处理时如何正确处理适航指令和厂家文件的关系。
三是管理体系化较弱。时效管理困难，适航指令的执行是适航管理落实的重点工作，适航指令是从接收直至所要求的工作全部完成，其时间跨度短则数日，长则数十年，不同的指令时效导致执行中遇到多起中断甚至遗忘的案例。组织管理复杂，适航管理链条长、覆盖面广，以公共航空运输为例，适航管理组织有CCAR-121营运人、CCAR-145维修单位等，不同组织的工程管理、生产控制和培训管理等业务进行融合，过程缓慢。管理对象繁多，适航管理的适用性对象非常广泛，涉及机体、发动机、起落架等在位大部件，也包括处于装机、库存或采购进程中的零部件。
三、持续适航的法定自查促进
3.1 法定自查的背景
法定自查是民航局根据《安全生产法》推行的创新监管模式。从发展脉络看， 2015年民航局党组决定开展行业监管模式调整改革， 2016年民航华东地区管理局选取浦东机场、春秋航空等四家单位为试点， 2017年民航局政策行政法规司出台咨询通告《关于民航单位法定自查有关问题的通告》（AC－13R1－LR－2017—04），2019年12月颁布《民航行业法定自查容错规范》，2021年11月发布《关于民航单位法定自查有关问题的通告（征求意见稿）》，法定自查的配套制度和运行机制经过不断地完善和实践，监管模式正逐步从“保姆式”到“自律式”转变。从改革创新看，法定自查力求通过制度创新来解决保姆式监管和高耗能监管问题，推动局方安全监管从盯人盯事件向盯组织盯系统转变，推动民航企业安全管理从他律向自律转变，推行基于信任的容错机制，鼓励企业开展法定自查，如果在自查中发现安全隐患和违章行为，局方在符合相关条件的情况下可以从轻处理或者免于处理。从实施过程看，民航法定自查最核心的理念是要求企业对标局方行业监管事项库开展安全自查，全面排查自身存在的安全隐患和违章行为，根据民航主管机关制定的监管事项库，制定自查清单，并向民航主管机关报批，在民航主管机关批准后，被监管者将依据自己制定的自查工作机制和自查清单，包括责任人、组织机构、自查要求和处理程序等，开展自查并做好记录。从落实成效看，法定自查规范行业监管行为，鼓励行业诚信自律，提升民航企事业单位（以下简称相对人）的守法意识和水平，成为民航生产经营单位落实主体责任的有效抓手，督促民航生产经营单位形成主动合规、持续合规的长效机制。推动法定自查是民航发挥健全的规章体系、全面的风险管控和严格的政府监管优势的示范之举。
3.2适航管理与法定自查
民航法定自查的核心内容是局方的监管事项库，事项库的每条记录有25个属性，每一事项以SID-XXXXX为唯一编号，如表1适航指令管理的法定事项清单所示。自查截至2022年7月，事项库中适航相关的法定自查项共有1556条，这些就是民航运营单位满足最低安全水平所需要的符合项。从自查数量看，初始适航管理项归拢在事项库的“航空器适航审定”类别下，有152条法定自查项；持续适航管理项归拢在“适航维修”类别下，有1404条事项。从自查分类看，持续适航的法定自查项遍布57个检查业务，其中最多的是121部运营人有30个检查任务。从自查项目看，持续法定自查有251个项目，其中最多的“民用航空器维修单位审查”有188个检查项；从自查依据看，法定自查涉及29个法规或适航规章，其中最多的CCAR-121R5涉及了942个项目，次多的CCAR-145涉及了339个检查项。从上述分析可以得知，法定自查的持续适航主要针对CCAR121部的大型公共航空器运营人，以及CCAR145部的维修单位，充分体现了法定自查事项库的实用性、针对性、明确性。
（表1 适航指令管理的法定自查事项样例）
3.3法定自查促进适航管理的建议
法定自查在推动适航管理的过程中，需要遵循安全管理的政治属性、社会属性、经济属性、业务属性和文化属性，推动法定自查事项库的“文文相符”和“文实相符”，以此提升适航管理的规章符合性和有效性。在自查过程中，全岗位实施参与、全领域覆盖、全过程推动，不断融合业务管理和技术创新，持续开展规范、有序的适航管理。
一是全岗位参与法定自查，进一步夯实适航管理基础。建议民航企事业单位落实法定自查，认真落实相关法定自查事项SID，如落实SID-55019的主要管理人员、SID-56425主要维修管理人员设置等规范的人员责任、工作要求，认真自查人员队伍，提高适航管理类法定自查的岗位投入；落实SID-56446培训管理体系的要求，进一步开展法定自查、适航管理的融合业务培训。落实SID-16068与安全管理体系融合衔接的要求，充分调动全体员工的参与积极性，使涉及的企业各部门、各岗位，特别是一线操作人员对于适航管理的“红线、底线”形成清晰的认识，加强文化建设，保证持续适航类法定自查工作的持续长久。
二是全过程开展法定自查，持续提高适航管理能力。推动法定自查在维修生产、质量管理、运行现场、MEL和现场维修、特种作业、记录和放行和事件报告等全过程的实施。牢固树立适航理念，以适航维修现场工作为例，通过法定自查和教育，通过提升机场维修人员的符合性认知，要求员工规范落实SID-55525航空器放行、SID-55511航空器遇到特殊情况后实施检查等相关要求，在准备工作、维修计划、维修实施等过程中，进行合规操作。持续增强适航过程管控，按照法定自查要求，如以SID-55091为例，需要确保对于适航放行证明/飞行记录本，合格证持有人的政策、程序、指令和信息是否得到执行，以SID-55095为例，确保MEL “M”项目的实施是否符合程序，通过自查，提升现场维修规范性，进而确保飞机持续适航。
三是全领域开展法定自查，不断加强适航管理建设。从民航局角度，提升监管执法系统与现有执法系统的融合，在民航行业监管执法系统已经建成启用的基础上，尽快推动与适航监管现有执法系统实现完全同步、衔接；提升自查与监管等工作的融合，按照法定自查一致性原则，有效融合法定自查与上级要求开展的安全大检查、安保审计等尚未，解决重复检查的问题。从运营人和维修单位角度，要按照法定自查事项库的要求，尽快开展适航维修全领域安全评估，梳理人员管控体系、维修管理体系、质量管理体系、生产控制体系、维修培训体系、维修监察体系和文化建设体系等法定自查项的框架、相关性和状态。如南航北京分公司为例，通过推行法定自查全要素安全评估(ETESS)，对适航维修中涉及的法定自查项进行23个方面的评估，充分遵循适航维修涉及的岗位责任、规章手册、风险管理、过程管控等安全管理规律，全面落地南航安全管理七大体系的要求。
四是加强创新应用，实现大数据对适航管理的赋能。当前，民航对大数据、人工智能等新技术应用日趋广泛。加强全局适航维修的法定自查治理，可借助执法系统的大数据集成功能，汇总、分析适航维修的自查情况，准确深入把握和分析民航维修领域的整体安全态势，精准地投放资源，提升适航管理效能，提高对适航管理水平的精细化管理水平。通过适航维修与法定自查的智能连接，构建并完善适航维修的法定自查生态圈。基于智能技术赋能，实现法定自查、适航管理流程同步化、协同化、一体化的智能化重塑和再造，提供“法定自查+适航”的全要素评估产品和服务。开启数据化、智能化的发展新里程，将数字技术应用于适航管理工作链条，实现内部流程和外部监管的自动化、智能化。
