“双循环”新发展格局下我国支线航空发展政策研究
当前，我们正处于世界政治格局、经济格局、全球治理体系以及全球科技革命百年未有之大变局时代。在这一历史关口，放眼"十四.五"，展望2035年，加快形成"以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局"，是以习近平同志为核心的党中央根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的战略决策。随着该战略的逐步实施，中小城市的航空需求（本文重点研究客运）逐步提升，这对交通乃至航空服务提出了新的要求。航空公司、机场、地方政府、民航局、要准确识变、科学应变、主动求变。
一、"双循环"新发展格局凸显支线航空重要性
构建"双循环"新发展格局，是适应新时代我国比较优势和社会主要矛盾转变，适应国际环境复杂深刻变化的迫切要求。经过40多年的发展，中国经济占全球经济的比重从1.7%上升到了16.3%，彻底改变了世界经济格局。2019年，我国对外贸易格局发生了显著的变化，与欧盟的进出口总值较上年增长了9.7%，对东盟的进出口总值同比增长 14.1%，对美国的进出口总值较上一年度下降了10.7%。2020年前七个月，中国首次超越美国，成为欧盟最大的贸易伙伴。2020年5月14日，中共中央政治局常委会召开会议，首次提出"以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局"。这是以习近平同志为核心的党中央根据国内国际形势发展的新变化、全球产业链供应链重构的新趋势、我国经济社会发展面临的新挑战，及时提出的重大战略部署。全球大的经济体，都是以国内循环为主，美国的进出口占GDP的16%，我国经济对外依存度一度达到了60%、70%，目前尚在30%左右。突出"以国内大循环为主体"并不是疫情下国际交往受到抑制的被动之举，它是当前世界格局下较长时间段的主动选择。2020年10月29号，中国共产党第19届中央委员会第五次全体会议提出了新发展阶段、新发展理念和构建新发展格局的国家顶层战略，系统提出要加快培育完整的内需体系。
构建"双循环"新发展格局，服务国内大循环要求支线航空创新发展。首先是生产内循环。国内经济的大循环势必依赖于国内产业链进一步升级换代，产业的再分工需要更多的中小城市进入到大循环里，城市经济会逐步加入到产业链中，在城市间建立快速航空运输通道，有助于加快这次产业结构变革。其次是消费内循环，培育内需体系是国内大循环的战略基点，内需的扩大离不开生产、分配、流通、消费各个环节。而内需的最大动能蕴藏在覆盖更大国土面积和人口的中小城市和农村地区。服务国内大循环，带给民航的课题就是要通过航线两端，把资源地和消费地连接起来，开拓现有格局下被认为经济"末端"的潜在市场，解决我国欠发达地区和发达地区的连接问题，甚至欠发达地区之间的连接问题；通过航空网络将这些地区连接起来，带来资源、资本、人口的流通，带来新的供给和消费的增长，带来经济的活力，而支线航空恰是启动经济末端、促使偏远地区资源与发达地区消费能力匹配的运输方式。创新发展支线航空是民航践行"以国内大循环为主体"战略的充分体现。
二、我国支线航空发展面临的问题
支线航空是现代航空运输体系的重要组成部分。美国支线航空协会（Regional Airline Association，简称RAA）对支线航空的界定是：使用 9-68 座涡轮螺旋桨飞机或 30~100 座支线喷气飞机，经营小社区和大城市之间，以及航空枢纽之间中、短程定期航班的航空运输，通常航距在 800 公里以下。2017年中国民航局发布的30号文件明确指出：支线航空是"从事支线航线运营的航空客货运输业务"；支线航线是指"在年旅客吞吐量200万人次以下（含）的民用机场始发或者到达的省、自治区、直辖市内（航线）航段，以及跨省、自治区、直辖市航程距离在600km以内的（航线）航段"。显而易见，我国支线航空聚焦的是年吞吐量200万人次以下机场和600公里以内航线。
我国支线航空发展起步较晚，且发展中面临不少需要关注和解决的问题。
（一）支线航空在民航运输总量中占比低，且尚未网络化
2019年底，欧洲近60家支线航空公司运营有1400多条航线，其中95%为欧洲内部航线，拥有支线飞机约1000架，其中螺旋桨飞机和喷气式飞机各占50%，支线飞机平均座位数达到80座左右。美国支线航空公司通过竞争重组，从之前的247家变为2019年的66家，其中前5大支线航空公司运力占比将近50%。美国最大的三家支线航空公司为天西航空（Skywest Airlines）、共和航空（Republic Airways）和天使航空（Envoy Air），基本上占据了美国50%的支线航空运输量。
支线飞机数量少，占比低。对于一个成熟的民航运输市场来说，支线飞机一般要占到市场机队总规模的 35%。到2019年，我国支线飞机数量仅为191架，支线客机数量仅占民航客运机队的5%左右。同时，我国支线飞机占整个民航飞机总量的份额从2000年前的16%降低至如今的5%。各公司支线机型及数量如图所示。
支线航空运营企业少，规模小。按照中国民航局的界定，我国支线航空公司总数不到 10 家，采用独立运营模式。用支线飞机执飞支线航班的航空公司仅有华夏、幸福2家。支线航空运营人有效供给占比较低，这也变相反映出现有支线航空总体收益状况不佳，集成的有效需求零散，支线航空基本定位于为干线"引流"的功能，难以建立持续的支线经营模式。支线机场数量与所运输旅客数量"倒挂"。2018年，国内支线机场的数量达到169个，占全国机场总量的74%。支线航空市场的旅客仅占全国旅客吞吐量的7%。呈现出70%的机场仅贡献了行业7%的客运量的"倒挂"特点。支线市场航班量占比仅为 10%左右，低于欧美30%-40%的水平。
支线航空尚未网络化。目前，大城市机场之间的干线航线开通率是100%，省会机场到支线机场的航线开通率是24%，而支线机场之间的航线开通率仅为0.6%。显然有大量的省会/支线城市之间对没有提供航空服务，无法发挥航空网络化的价值，也更无法体现出民航发展的大众化特征。
（二）支线航空发展中存在诸多不足
缺少对支线机场规划和建设的总体管控。地方政府在机场规划和建设时，往往很在意"面子"，通常认为机场建设规模越大越好，等级越高越好，较少考虑当地的经济规模和建成后的运营成本，这造成有的机场建设规模远远超出其实际的需求。引入干线飞机起降支线机场后，干线飞机会轻松挤掉本应该是支线航空的市场份额，不但使支线航空无法生存，也加大了干线飞机的运营成本。由于设施维护及运营成本过高，致使许多机场营运困难，陷入连年亏损的泥潭。为此，三四线城市支线机场多以航线补贴方式维系干线飞机经营，然而，如此一来航空公司和地方均承担较大的政策不确定风险，切断补贴"脐带"后的航线持续性堪忧。
频繁的支线航班延误使潜在中转旅客望而止步。一方面，由于航程较短，飞行高度较低，和军方飞行活动冲突较多，通常被航空公司安排在末梢的支线航班经常出现航班延误甚至取消的情况，对于通过中转出行的旅客来说是难以承受的风险。另一方面，支线航班的密度难以支撑旅客的日常出行需要，过低的航班密度不能成为一种可依赖的服务。根据最新统计，全国大机场之间的航班密度是4.8班.天，而支线相关的地方之间，航班密度只有0.75班.天。现有的支线航线，对于商务出行的旅客，无论是去程，还是回程，总有一程在旅行当日得不到解决，同样，现有的支线航班密度也难以支撑人们日常出行的需要。城市之间的连通是民航服务的底线，足够的航班密度才是民航成为便捷交通服务的关键。
乘客抵达支线机场后缺乏必需的公交衔接。600公里以内正是民航和高铁激烈竞争的一个范围。从市区到这些支线机场的公交大巴通常要隔很长时间才有一班，甚者有些机场根本没有公交大巴通达，旅客只能乘坐私家车前往乘机，这严重影响了旅客乘坐飞机的便捷性体验。与交通便利的火车站、高铁站相比，若不能配套与支线机场相衔接的地面交通建设，航空旅行在时间成本上的优势不增反减。就此范围而言，无论在时间或价格上，支线航空均不具备决定性的优势。
政策导向性不明，针对性不强。一系列政策的出台主旨是要推动支线航空的发展，支线航空的发展必然使机场吞吐量快速增加、支线运输距离有所增加，如果仍以机场吞吐量200万以下、距离小于600公里为定义，支线航空公司专一在某一机场耕耘的积极性就难培育，专心服务于大于600公里的三四线城市需求的决心就会受影响。而这显然并不是政策的初衷。此外，从航空公司的角度看，如果能建立持续的经营模式，对于支线的投入毋庸置疑，现阶段亟需针对支线运营投入要素（机型、时刻、运行保障支出等）全方位政策支持。
三、基于"双循环"新发展格局的支线航空政策
客观上来说，我国支线航空的发展还是得到了行业管理部门和地方政府的重视，不断进行政策设计和优化，但是长期配套政策效果不显著，政策"屡试不爽"，归纳起来主要有三个方面原因：一是因为经济发展阶段没有达到，潜在市场激发不起来；二是因为政策的精准度不够，缺乏针对性；三是因为单一的政策很难解决问题，需要组合拳，需要政策的配套。
2019年，国内人均GDP已经超过一万美金大关。发展经济学认为一个经济体的人平均GDP达到一万美金时，内需市场便开始发力、启动。东南沿海人均GDP基本都到一万五美元左右，甚至两万的水平。我国的中等收入群体开始壮大，超过四亿人，仅中等收入群体超过了美国的总人口。随着干线航空网络的逐渐完善，急需支线航空发挥交通流动中的"毛细血管"作用，将客流汇聚到干线网络中，发展支线航空已成为必然选择。因此，有理由认为，激发我国偏远末端的支线航空市场的内外部条件均已成熟。也可以说支线航空的发展，从没有今天这样良好的经济基础和经济规模。在考虑配套性和精准度的情况下，特提出以下针对性政策建议：
（一）航空公司
优先购买国产支线飞机。目前国内 80% 的支线航线是由波音、空客等干线飞机在执飞随着国家国产支线飞机的陆续投产和性能改善，需要航空公司在支线运力配置中越来越多地选择国产飞机。目前，新舟60和ARJ21均已取得飞机适航证书，由于用户少、运行规模小、飞行小时总量低，技术改型、售后服务、零备件研发制造等缺乏必要的运营支撑，一定程度上影响了航空制造业的能力提升。"好飞机是飞出来的"，每一款优秀民机，无一不是制造商与承运人深入互动合作的成果。随着我国国产支线飞机的规模化生产以及上下游技术保障体系的本土化供应，航空公司一定会收到成本红利的。
传统公司应大力发展支线。从国际上来看，干线航空公司通过组建支线子公司建立子品牌、签订代码共享协议、通过"运营-运行分离"的商业模式等多种模式，使得发挥旅客"喂给"功能的支线航空能在一定的收益保障下持续运营。如达美航空的Delta Connection旗下有5家支线航空公司。支线航空通过与之合作的干线航空的品牌影响力，不断吸引旅客搭乘支线航空进行中转。欧洲前三强的汉莎航空和法荷航空两家大型网络型航空公司，也都有自己的支线航空子品牌。汉莎航空旗下拥有的支线航空为汉莎城际航空和多洛米蒂航空。汉莎集团旗下的布鲁塞尔航空和欧洲之翼航空也都运营相应的支线业务。法航-荷航集团分别拥有法航的霍普支线航空（HOP）和荷航的皇家城市短途航空（Cityhopper）。
国航、东航、南航近年陆续成立专营国产飞机的分公司，目前主要接收运营ARJ21，如能获得进一步的政策支持，国有大型航空公司建立的支线运营网络示范，对于专营国内支线的航空公司而言，也进一步打通了与干线航空公司建立运营合作的通道。而国内支线航空公司大多是独立经营，由于支线航空起飞降落频繁、进口关税高昂等，支线航空运营成本居高不下，创新经营模式是支线航空发展的必然要求。寻求与干线航空公司的密切合作是支线航空公司发展的必选题。
运营市场应着眼于现实需求。近期颁发的《国家综合立体交通网规划纲要》对高铁、公路、民航协同发展提出明确要求，今后一段时间，京津、长三角、珠三角及其他中东部发达地区的高铁网络将进一步密集，城市群交通将主要依赖高铁。相对而言，中西部地区受地形地貌、经济、人口及消费能力等限制，对支线航空的需求将长期持续，如能在政策引领下有效协同机场、时刻、机型等要素，中西部中心城市与沿海发达三线城市、西部三线城市与中东部三线城市以及新疆、青海、甘肃、西藏、云南、贵州、四川、内蒙古、黑龙江等省区内支线具有明显竞争优势，也利于进一步与航空干线、高铁形成更高效的立体交通网络。由于我国多数支线航空涉及的地区比较偏远，多属三、四线城市，尚不适宜高铁的建设和运营。高铁面对的是一个有比较大的客源市场，日开行班次较多，势必对我国民航的干线运输冲击严重。但由于高铁一般都在两个大站点之间运营，偶尔在个别小站点经停，所以对一段连接支线机场的支线航线形成的竞争并不大。在面对高铁的冲击时，支线航空需要寻求细分化、差异化发展，一是在航线设计上尽量避免与高铁形成竞争；二是与高铁合作，利用自身支线网络为高铁输送客源，构建空铁联运的立体交通网络；三是丰富产品降低成本，如通程中转服务，实现中转更快捷更便利，缩短衔接时间、"一次值机、一次安检、行李直挂"等，从而提高自身竞争力。
制定立足于中西部地区的航空公司发展战略。东部地区综合交通运输比较发达，大型航空公司、分公司、子公司云集，支线航空公司的生存空间相对较小。我国支线机场主要集中经济相对欠发达的区域。从地域分布来看，西南地区支线机场数量最多，有39个，占支线机场总量的24.3%。由于地形复杂和高山峡谷的影响，地面交通发展受到限制，支线航空的运输优势得以充分显现，这些地区航空运力逐年增加，如图1所示。随着"一带一路"倡议的推进，我国西部地区至中、西亚诸国的国际支线航空市场也迎来巨大发展契机，可以利用喷气支线飞机开通"空中丝路"，使其成为通往中东、西亚的快捷商道。由早期省内"快线"逐步发展成为跨区域、跨国家的"航空新丝路"。有理由相信：若航空公司能静下心、耐得住寂寞、坚持长期耕耘，定会走出可持续发展的新天路。华夏航空在新疆取得的成功就是很好的例证。
图1 2018年我国支线机场分布（来源:中国商飞）
主动与地方政府或支线机场签订运力购买协议。购买客运航班的运力，明确每个航班的运力总价。在结算期采用"多退少补"的模式与政府和机场进行结算，保持航空公司整体收益有较强的稳定性。2016-2019 年上半年，华夏航空通过客户运力购买业务提供了营业收入的35%，占比稳定，且前五大客户以地方政府和支线机场为主，坏账及收益水平整体下滑的风险较小。另一方面，华夏航空在新疆库尔勒打造的支线枢纽也为中西部支线运营提供了良好借鉴。
充分挖掘目标城市的航空需求，以匹配合适的航线网络和航班密度。如华夏航空为了匹配城市需求、开发市场潜力、增加盈利能力，派市场开发专员常年驻扎在各个已运营或待开发城市，负责对这些城市的航空出行习惯的深度挖掘。通过对全国19大城市群266座城市、21个国家重大发展和改革开放平台示范新区、103座国家试点智慧城市、18个自贸区、5类城市产业布局、246座通用机场、21个临空经济区的深度分析，构建了基于数据的华夏航空城市开发竞争力梯队，建立了华夏航空城市开发图谱，顶层规划了干支网、支支网、支通网三网交融互通的立体化航线网络，实现干、支、通网络的协同发展与深度融合，跳出了传统的市场调研、耕作、发展、再修补的发展老路。
（二）机场
临近大型航空枢纽的支线机场，主动承担"配角"角色。通过建设异地候机楼、加开机场大巴的方式，增加机场的辐射能力，为大型枢纽机场分流旅客。利用地域优势，积极开通由于时刻限制，而无法接入大型枢纽机场的支线航班，以此增加支线机场的客流量。
处于区域中心的支线机场，积极开通中转航班，扮演"中转站"的角色。以二、三线城市机场为支线网络枢纽，进一步完善省内或者跨省区域支线航空网络。在提高与各主要枢纽机场的通达性后，可以吸引更多的中转旅客，在为干线枢纽提供客源聚集与补充的同时打造支线区域性枢纽机场。
流量小、城市化特征不明显的支线机场，积极探索与通航合作发展。由通用航空承担近距离或个性化的航空运输，通过"县县通，区区通，小运量，多频次"的模式，在更大范围汇集客源，形成"通航→支线→枢纽"多层次协同的良性发展格局。对于旅游型支线机场，可与有需求的城市发展点对点特色航线。
提高机场自身保障能力和服务水平，增加干支衔接的顺畅度。提高支线机场自身保障和服务水平，强化中转服务能力，提升旅客体验，推动通程值机、行李直挂等业务开展；相邻支线机场之间可探索错位协同开通航线，共同设计异地签转、跨航空公司中转等服务产品，提升通达性。通过建立干支结合、联程共享的航线网络模式，将支线机场与邻近区域枢纽机场高频次连接，充分利用区域枢纽的航线网络优势，实现从"点对点"到"点对网络"的转型升级，提升通达性。
考虑综合交通的发展，变竞争为协同。支线机场在建设及扩建的过程中，应当积极了解当地公路、铁路以及港口建设的规划布局情况，通过空铁联运、空陆联运以及空海联运等方式，变竞争关系为协同发展的关系，以谋求其更长远的发展。
（三）地方政府
建立科学系统精准的航线补贴机制。政府针对航线补贴，实施动态评估动态调整。在新航线开辟阶段，通过差额补贴的方式消除航空公司在当地开辟新航线的风险忧虑。在航线长期培养阶段，适度降低补贴门槛，并通过定额补贴的方式鼓励引导航空公司加密航班。要建立补贴航线运营监控和反馈机制，杜绝航空公司单纯依赖高额补贴而不关注客源开发和真情服务，以及不计成本打价格战的恶性竞争。
建立并完善多样化补贴政策。一体化设计，采取多样化补贴政策，包括机场使用费用补贴、新航线广告宣传补贴、精准票价补贴、航空人才补贴、飞机运营补贴、运营奖励补贴等多种补贴形式。同时加大对机场保障设施的扶持力度。
制定促进支线航空发展的配套政策。支线航空网络将当地和经济发达地区连接起来，带来资源、资本和人口的流通，带来新的供给和消费的增长，带来经济的活力。地方政府应抓住机会，将支线航空作为经济社会发展的有力抓手，为其制定相应的税收、土地、金融、人才吸引及物流、产业配套等政策。做好顶层设计，将机场建设、航空市场发展、旅客资源开发纳入区域经济协调发展的框架下加以推进。
开展与航空公司多模式合作。综合考虑地面偏远地区的地面交通情况、社会经济发展水平，明确基本航空服务的机场、航线、服务水平、补贴额度，在满足人民群众基本出行需求的同时，不断探索与航空公司的合作模式，为支线航空拓宽发展空间。如：另外，可以从构建与航空公司之间的协同机制或模式角度，如高频次单枢纽干支结合的兴义模式，多频次多枢纽干支结合的毕节模式，建设次枢纽机场的库尔勒模式。
（四）民航局
强化行业管理部门的政策引导效应。呼吁并配合国家有关部门，综合施策，制定系列有效激励政策。鼓励长期致力于支线航空运营的航空公司，尤其鼓励购买国产支线飞机的用户发展支线航空，鼓励支线航空公司和干线航空公司以各种形式密切合作，鼓励地方政府对支线航空公司的政府购买行为，降低风险，推进支线航空深入人心。
建立支线航空运行标准体系。构建更加有利于支线航空发展的政策体系和环境。对支线航空转干线航空提出更严格的限制条件，稳定支线航空队伍。在航班时刻资源相对紧张的大型国际枢纽，也称二级枢纽机场，为支线航空预留一定比例的航班时刻，以便开展干支联运服务，并且适当减免飞机起降和旅客服务费。建立航空公司之间更开放的合作机制，并从法规体系和信息系统、机场建设、服务流程、客户认知等多方面要建立支撑网络化运营的环境。
积极扶持支线机场和支线航线。在时刻安排上，对老少边穷的中小城市机场与区域枢纽，也称三级枢纽（主要指省会、计划单列、重要城市）机场之间的航班给予更加精准的倾斜，引导航空公司建立支线机场到区域枢纽机场的快线连接。
设计合理的机场发展指标体系。增加旅客中转人数和中转率的官方统计数据。目前，除北上广外（内部使用），国内其他机场均无关于旅客中转人数和中转率的官方统计数据，应建立这些数据并与机场绩效考核、生产统计、奖励与补贴办法等指标体系建立联系。
改变支线航空补贴的配套政策。比如美国的大多数地区都可实现旅客通过支线航空运输到达临近的航空枢纽进行中转，再到达自己的最终目的地；支线航空的平均航距在不断拉长，2019年平均航距约为470英里，相较于1978年的121英里，40年间增长近4倍。我国简单地以600公里以内作为支线航空补贴对象，容易忽略对距离超过600公里的偏远的三四线支线机场的补贴。另外机场吞吐量通过支线航空规模化发展必定不断增加，限制性指标容易限制支线航空的积极性。
鼓励符合国家产业政策的运营人。单一的支线特点，有利于与干线航空发展合作。相较于既运营支线又运营干线的航空公司，华夏航空是专注于支线比较成功的非地方航空公司，航线网络在全国布局，并与其他的干线航空航空公司合作开展联运。作为一家独立的支线航空公司，独立性带来了合作的广泛性，在不同地域可以和更多公司展开合作。而地方性航空公司主要是满足本地区对支线航空需求，如考虑与其他航空公司的干线网络合作，难度就会很大。对于持续深耕，专注于支线的航空公司，政府应予以积极对待，给予更大幅度的支持。
四、 结论与前景展望
在2020年5月中共中央政治局常委会提出"双循环"基础上，7月21日，习近平总书记在企业家座谈会上再次指出："我们要逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。""构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局"是国家站在世界百年未有之大变局的历史关口，审时度势提出的攸关国家未来的大战略。2020年10月，十九届五中全会再次提出构建"双循环"格局，加快培育完整的内需体系。
服务国家重大战略是民航义不容辞的责任，这也为我国长期以来没有激活的支线航空市场提供了空前的发展机会。我国民航要把握机会，体现担当，创新航空公司、机场、民航局、地方政府协力推进支线航空的组合拳，综合施策、合力创造我国支线航空的新辉煌。
（作者：中国民航大学科技创新研究院杨新湦
北京交通大学交通运输学院李艳华
中国民航大学中欧航空工程师学院冯序增
中国联合航空公司天津基地司瑞
中国民航大学经济管理学院沈丹阳）
