日前，《民航局关于加强民用运输机场总体规划工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式发布。根据《指导意见》，到2035年，机场总体规划将成为各机场可持续发展的重要指南，“四型机场”高标杆成为普遍形态，为2050年建成全方位的民航强国奠定坚实基础。 

　　未来机场怎么规划？轨道交通与机场还将有怎样的“深度融合”？如何构建机场总体规划并与国土空间规划实现有效衔接？记者专访了《指导意见》起草组负责人。 

　　一、适应需求，为民航强国奠定坚实基础   

　　Q：请介绍下《指导意见》出台的背景和意义？ 

　　A：运输机场是支撑民航生产运行、高质量发展必不可少的基础设施，机场规划建设水平决定了机场安全运行、服务保障乃至参与国际、国内航空竞争的实力基础。纵观世界级枢纽机场，无不高度重视机场总体规划对设施建设、运营服务的影响作用，投入大量人力、物力和时间开展相关研究编制工作。比如，美国亚特兰大机场规划部门人员占到管理人员的四分之一，芝加哥机场用于总体规划修编和持续维护的投入达千万美元。

　　2019年，全国已有39个机场的客运量突破1000万人次，占全国客运总量的83%，是民航运输服务基础设施保障的“主力军”。但目前这些主力机场的基础设施均面临不同程度的瓶颈约束，供给与发展需求之间的矛盾日益突出。究其原因，一方面是“重建设轻规划”，对机场分期建设、滚动发展缺乏统筹考虑，规划实施不到位，甚至导致大拆大建，浪费资源、影响安全效率；另一方面，过往对总体规划相关工作的研究不够深入，规划的前瞻性、科学性、合理性不足，难以切实指导建设发展。

　　因此，亟须提升全行业对机场总体规划工作的认识和重视，加强机场总体规划统筹机场空间资源合理配置、促进建设发展有效衔接的战略引领和刚性管控作用。这不仅是满足人民日益增长的美好生活需要的发力点，是新时代民航机场高质量发展的必然要求，也是在机场建设规划领域率先实现民航强国的重要路径。

　　Q：对未来机场规划发展，《指导意见》谋划了什么样的总体目标？ 

　　A：根据民航强国建设总体目标，到2035年将实现从单一的航空运输强国向多领域的民航强国跨越，到2050年将实现由多领域的民航强国向全方位的民航强国跨越，全面建成保障有力、人民满意、竞争力强的民航强国。

　　这次发布的《指导意见》聚焦在未来15年的发展规划上。第一阶段是：到2025年，健全与民航强国发展要求相匹配的机场总体规划管理体系，建成全国运输机场运量预测体系，全面应用机场总体规划指标体系和机场总体规划管理信息平台，完成大、中型枢纽机场的总体规划修编工作，为机场建设率先实现民航强国目标奠定基础。

　　第二阶段是：到2035年，机场总体规划成为各机场可持续发展的重要指南，机场保障能力和发展质量国际一流，满足航空运输多元化发展需求，实现土地资源利用高效和环境友好，“四型机场”高标杆成为普遍形态，为2050年建成全方位的民航强国奠定坚实基础。

　　二、转变理念，实现动态监测和持续管理   

　　Q：规划是一个系统工程，但在执行的时候，有时需要根据情况变化作出调整，应如何看待机场总体规划统筹和引领未来机场建设发展的法定地位？ 

　　A：机场总体规划是贯穿于机场全生命周期各个环节的管理工作。由于规划具有前瞻性、周期性等特点，机场规划在具体落实过程中，难免受到多种因素的影响。因此在执行过程中，更要发挥规划的法定效力。这是全面贯彻依法依规治理方针，促进民航机场领域治理体系和治理能力现代化的应有之义。

　　《指导意见》强调机场管理机构是机场总体规划实施和日常管理的责任单位，应依据批准的机场总体规划开展项目建设，加强机场规划管理信息化建设，逐步实现对总体规划的持续管理，并积极主动配合地方政府对周边土地利用和建（构）筑物进行规划控制。总体规划批复后，机场管理机构应当每5年对规划实施情况开展评估，并根据评估结果，组织开展机场总体规划修编工作。机场定位、航空市场发展状况或机场外部条件等发生重大变化，确需调整总体规划的，应及时组织开展机场总体规划修编工作。

　　《指导意见》还要求强化对机场总体规划法定地位的认识，重申经依法批准的规划是机场建设和管理的依据，要求民航管理部门加强机场总体规划实施管理的监督工作，将相关监管事项纳入监管系统，并逐步建立动态监测系统，完善监管手段。

　　Q：此次《指导意见》将机场规划近期目标年由原来的10年调整为15年，这一变化引起了较大关注，请问为什么要作这样的调整？ 

　　A：的确，机场规划近期目标年由原来的10年调整为15年，是此次《指导意见》中一个非常重大的变化。我们可以从两个方面看待这一调整。

　　一方面，规划目标年的调整，有利于建立更为清晰的分期建设框架，实现“规划引领建设”。机场建设从前期工作到竣工投产往往需要5年~6年，甚至更长时间，导致部分机场建成不久即达到设计容量。近期规划目标年由10年调整为15年之后，机场可以结合阶段性业务发展需要，对未来15年的设施资源供给进行统筹部署，分期建设，处理好规划与建设之间协调不足的问题，加快建设项目审批决策进程，更好适应机场快速发展需要。

　　另一方面，规划目标年的调整也是与新时代民航强国“一加快，两实现”战略进程相适应，并与国土空间规划、其他交通规划目标实现有效衔接。综合看《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《交通强国建设纲要》《新时代民航强国建设行动纲要》，2035年是指导近期规划的关键年份，因此我们在制定指导意见的时候对标了相关规划目标，统筹协调机场总体规划与国土空间规划、其他交通规划目标。

　　三、量化指标，构建定性定量结合指标体系  

　　Q：面对城镇化发展，如何构建机场总体规划与国土空间规划相适应的格局？ 

　　A：随着我国城镇化水平的不断提升，城市群成为中国新型城镇化的主体空间形态。伴随居民生活水平和消费能力的不断升级，航空出行需求日渐增加，城市群中各个机场与城市之间的空间关联度正变得越来越密切。一方面，城市群的发展离不开高效的综合交通体系和发达的交通基础设施，促进了机场规模和数量的增加，机场群应运而生；另一方面，机场群的发展又必须依托于城市群的发展，要以服务于城市群的经济和社会发展为初心，与国家城市化建设的进程和规划相衔接。

　　因此，机场总体规划要对标城市发展目标，与城市国土空间规划相适应，构建城市与机场之间的新型互动关系，为地区经济和社会发展提供持续动力支撑。以北京大兴机场为例，根据其机场总体规划，未来可实现30分钟通达北京中心城区、城市副中心、雄安新区，1小时通达天津、石家庄、唐山、保定等京津冀中心城市，这些城市将更加紧密地联系在一起。机场作为发展新动力源的作用已然显现，京津冀一体化进程亦随之提速。

　　Q：未来轨道交通与机场将有怎样的“深度融合”？ 

　　A：习近平总书记在出席北京大兴国际机场投运仪式时指出，建设内外部联通的综合交通体系，是提高机场运行效率的关键。最新发布的《国家发展改革委关于促进枢纽机场联通轨道交通的意见》也指出，加强枢纽机场与轨道交通的互联互通是扩大机场辐射范围，提升航空服务水平和枢纽运营效率，加快构建现代化综合交通运输体系，推动基础设施高质量发展的重要举措。

　　我国机场综合交通发展大致经历了上世纪90年代“专用快速路/高速公路”，2000年~2010年“高等级公路+轨道交通”，2010年后“高速、快速公路+多种轨道交通”的3个发展阶段。截至目前，我国已有22个机场衔接了城市轨道交通，共16个机场与铁路实现了空铁联运。 

　　但整体看，我国枢纽机场与轨道交通规划还存在着衔接不畅、建设统筹不足、衔接布局不合理、运营管理分割等诸多问题，提高机场陆侧交通效率和公共交通出行比例更是现阶段的关键所在。为此，《指导意见》提出枢纽机场轨道交通客流分担率应在30%以上的指标要求，进一步构建供给充分，动慢结合的机场综合交通运输体系。

　　目前，北京首都机场、北京大兴机场、上海浦东机场、杭州萧山机场等已在已建轨道交通的基础上，筹划轨道交通的引入或者既有轨道的延伸，旨在扩大辐射范围、提高服务水平，弥补分担率不足的情况，推动轨道交通分担率继续提升。

　　Q：刚才您提到枢纽机场轨道交通客流分担率应在30%以上的指标，正是《指导意见》“量化总规”理念的重要体现之一。能否介绍下机场总体规划效能评价的量化指标体系？ 

　　A：《指导意见》首次引入“量化总规”的理念，构建了机场总体规划的量化指标体系，共计4大类16个指标。指标兼顾了旅客服务水平、机场综合交通、运行效率和资源配置等几个维度。刚才提到的，要求轨道交通分担率指标为30%以上就属于机场综合交通的维度。

　　另外，在旅客服务水平方面，着眼于“人享其行”，让旅客在航空出行中更有获得感和幸福感。例如在近机位数量上，指标要求实现尽可能多的近机位，保证尽可能多的旅客使用登机桥进出航站楼，未来逐步实现90%以上的旅客使用登机桥进出航站楼。 

　　在运行效率方面，关注为飞机安全运行提供良好的基础设施环境。例如基于当前运行技术水平提出单条跑道年效能架次指标13万架次~17万架次，让跑道资源充足利用而不过载运行，避免目前部分机场跑道“顶着天花板”高位运行的窘迫状态。

　　在资源配置方面，强调集约节约。例如在土地利用类指标上，重点分析机场土地资源使用配置是否用在了“刀刃”上，飞行区、航站区、货运区用地是否与规划容量相匹配，机场总用地是否处在合理区间，关注土地资源是否得到有效利用。

　　可以说，本次所提出的规划指标是走向“量化总规”的一次探索，后续将结合机场实际使用情况不断修正，最终形成一套较为完备的规划技术指标体系，为新时代民航强国建设和机场高质量发展再立新功。（作者系《中国民航报》、中国民航网记者 张丰蘩）