跨境犯罪中民用航空器降落地管辖权的普遍适用必要性
从一起普通的机上盗窃案说起
2015年8月11日下午，在菲律宾宿务太平洋航空自菲律宾长滩到长沙的5J52次航班上，一名菲律宾空少盗窃3名中国乘客的钱财共7700元。在被乘客发现后，该名空少在乘务人员的掩护下试图在厕所毁灭证据。①（见文后批注）
无论从犯罪手段还是情节上来看，这只是一起普通的机上盗窃案，唯一有点特殊的是犯罪嫌疑人的身份是机组人员而已。然而该案最后的处理过程却让我们深深感觉到，应该重视对跨境犯罪中民用航空器降落地管辖权普遍适用的研究。
对包括机上盗窃案在内的发生在飞行中的民用航空器上的治安、刑事案件，我国法律规定明确了降落地管辖权，即降落地机场公安机关享有管辖权。《刑法》第六条、第九条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第十七条、第二十五条，《公安机关办理行政案件程序规定》第十二条等规定已经明确了民航公安机关对飞机上发生的刑事、治安案件的管辖权，以及对正在使用中交通工具上的案件的管辖原则。对国内航班的降落地管辖，我国不仅在刑事、行政案件上有专门规定，在民事案件的诉讼管辖方面也有明确的规定。这是属地管辖原则的体现。而对于跨境航班是否适用降落地管辖，原则上也并没有冲突，凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用《中华人民共和国刑法》。犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。本案发生在我国境内，该航班已降落在长沙机场，根据《民航安保条例》第二十五条之规定，对于菲律宾空少在机舱内盗窃他人财物的案件，长沙机场警方是有管辖权的。此时的管辖不仅体现出属地管辖原则的效力，同时也体现了国家主权原则的严肃性。
机长的异议
就在所有人都认为此案已经水落石出，就等警察抓人定罪的时候，意外发生了。该航班机长在证据确凿的情况下，直接引用国际民航三个公约（即《东京公约》、《海牙公约》、《蒙特利尔公约》）拒绝将犯罪嫌疑人交由长沙机场警方，理由也很充分，根据国际惯例，具有一国国籍的民用航空器被视为该国国土的自然延伸。航空器登记国有权依照属地管辖原则进行管辖。机长要求将菲籍空少交由菲律宾而不是中国的司法机关处理。
遗憾的是，该机长的要求并非无理取闹。根据1944年《国际民用航空公约》（即《芝加哥公约》）的宪章式规定，确立了航空器登记国对航空器的管辖和控制的一般规则（“航空器服从其登记国法”），此后的《东京公约》等萧规曹随并不断完善了这一原则。我国刑法第六条也是这么规定的：“凡在中华人民共和国领域内犯罪的，除法律有特别规定的以外，都适用本法。 凡在中华人民共和国船舶或者航空器内犯罪的，也适用本法。犯罪的行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪。”而且就国际民航相关的实务情况来看，发生在跨境民用航班上的刑事、治安案件，如果机长没有命令当事人“离开”航空器或主动将其“交给”具有管辖权的非登记国司法机关的话，尚未发生过在未移交状态下对嫌疑人实施事实上的抓捕法办的先例。
面对菲律宾机长的管辖异议，长沙机场警方的谨慎也是无奈。国际上许多国家并不同意刑法具有域外效力，也不承认外国有此类管辖权，毕竟一国的主权还是要尊重的，“刑法域内原则”还是要恪守的。当然，对于机长做出的这一决定，也是其依职权所做。在飞行中的航空器上，机长是航空器内安保和飞行的最高领导，这也是从《东京公约》开始就确立的原则，我国民航法和民航安保条例中也对此有明确的规定。所以我们虽然明知该机长涉嫌包庇窝藏，但也无可奈何。
法律空白区
不可否认的是，菲律宾机长提出了一个好问题。纵览国际民航的三个公约和2010年的《北京公约》、2014年的《蒙特利尔议定书》，对于降落地管辖的各项规定，落脚点和着眼点都是放在解决管辖空白这个问题上，而对于机长主导的管辖争议问题则根本没有涉及，原因很简单，所有这些公约订立的前提是为了保障航空安全，集中力量打击针对民航的“犯罪”和“行为”。菲律宾机长只不过是公权私用而已。
更主要的是，对于菲律宾机长提出的异议，实际上不值一驳。现行的国际航空安保公约，重点针对的是劫机等危及飞行安全的暴力犯罪，打击机上不法行为。从《东京条约》确定降落地管辖以来，也同时确立了无优先、并行的管辖体制②（见文后批注） ，即在规定了登记国管辖权的同时，亦不排除各缔约国根据其国内法行使刑事管辖权的可能。在之后的其它航空公约中，对这一原则并没有实质性的改变，只是增加了对劫机等严重暴力犯罪在降落地管辖方面的强制管辖权，拓展了对机上不法行为的任择性管辖的范围。在最新的2014年的《蒙特利尔议定书》里，也并未采纳当时一个法律委员会的立法建议，即针对严重犯罪确定降落地国强制性管辖原则，对一般犯罪和不法行为采取降落地国、经营人所在国、国籍国和习惯居留地国的任性管辖③（见文后批注） ，而是仍然平行设定登记国、降落地国、经营人所在国对机上犯罪行为的管辖权，只是要求各缔约国在国内立法中将机上犯罪行为的降落地管辖列为强制性义务，赋予了降落地国有条件的强制性管辖权。
所以从国际民航安保的大趋势来看，对航空器上犯罪的降落地管辖设立为强制管辖权是必然的，但也有很长一段路要走。
对问题的思考
长沙机场警方最后提交给湖南省公安厅的报告中，无奈地适用了刑法第八条的规定，以虽然犯罪但可能判处三年以下有期徒刑为由排除了我国对此案管辖权的适用。随后菲律宾这家航空公司也发表了公告承诺要对此事进行调查，最后也正如我们所料不了了之。对此我们表示理解，但这并不妨碍我们对问题的思考。
美国法理学家德沃金教授认为，“保护个人权利是政府最基本目的中的精粹和核心部分。”国家在发展到一定阶段时就有义务保护公民不受任何侵犯和干扰，这一点对以“安全”为运营理念的民航业来说也不例外。由于各国航空安保立法和安保措施的落实，发生在航空器上的严重暴力犯罪案件的增速已明显放缓，但是机上一般的刑事、治安案件或轻微罪行及不循规扰乱行为却大大增长，而由于我国的港台地区及其它一些国家出于政治、意识形态等方面的理由对我国司法体制的不信任，类似于菲律宾机长假公济私窝藏包庇犯罪嫌疑人的闹剧只会越来越多。随着民航运输的进一步普及和我国对外交流的扩大，在航空器上实施违法犯罪的现象日趋增多，一些在国内航班上频发的案件（如机上盗窃）也开始向跨境航班上蔓延，涉及到案件管辖的异议必然会增多。对此我们必须引起重视。
由于管辖权事关国家主权，所以只能由国家立法层面来规范。为了更好地维护民航安全和机上人员生命、财产安全，有必要及时将降落地管辖作为一种强制管辖的形式固化在国内法中，也就是说，对跨境航班上发生的刑事、治安案件，以国内立法的形式将降落地管辖普遍适用于民用航空领域。具体来说，可以考虑在《民用航空法》修订过程中，通过专设条文或篇章的方式，将国际民航公约中关于管辖权的规范吸收转化为国内法，并且能够将机上犯罪的降落地管辖权作为优先适用的管辖权，进一步明确跨境犯罪中民用航空器降落地管辖权的普遍适用。这既是我国主动履行国际义务，更好地履行国际民航公约、维护民航安全的主动举措，也是切实贯彻“依法治国”理念，建设“法治民航”的重要表现，希望能够尽快落实。
①“菲律宾空少偷盗中国乘客钱财被抓(组图)”，中国新闻网2015年08月12日14:34
②杨惠、孙晓霖：“论航空器降落地国管辖权--以2014年《蒙特利尔议定书》为视角”，太平洋学报第23卷第8期，2015年8月；
③ 参见修订《东京公约》的议定书草案的主要执行条款LC/SC-MOT/2-Flinisy No.1