中国民航发展迎来新阶段 

　　近年来，我国航空运输特别是国际航空运输市场呈现高速发展态势。2013年～2016年，国际运输周转量年均增速为17.36%，高于行业平均增速4.6个百分点。特别是自2015年民航局对国际航权实施分类管理并进一步简化审批流程以来，中国的航空公司新开国际航线热情高涨，2014年新开国际航线147条，2016年即高达260条。

　　聚焦到首都机场，作为中国第一大门户机场，2016年实现旅客吞吐量9439.3万人次，年旅客吞吐量已连续7年稳居全球机场第二位。伴随着业务量的不断增加，首都机场空域和航班时刻资源已经高度饱和，产能和市场需求不匹配的矛盾已经成为制约北京国际枢纽建设、影响京津冀协同发展的因素。北京新机场的建设无疑是破解当前首都机场发展困局的关键举措。今年2月23日，习近平总书记在考察北京新机场时指出“新机场是国家发展一个新的动力源”。4月1日，中共中央、国务院决定设立雄安新区。可以说，北京新机场将成为引领综合交通发展的新枢纽、雄安新区建设的新动力、京津冀协同发展的新引擎。北京“一市两场”国际航权资源配置将是北京“双枢纽”建设的核心要素。科学合理地配置两场航权资源，将充分发挥两场资源的整体效能，极大地助推北京国际航空枢纽建设，助力京津冀成为具有国际竞争力的世界级城市群。

　　目前我国国际航权管理政策 

　　近年来，我国民航当局一直实施“积极、渐进、有序、有保障”的对外航权开放政策，坚持“国内放开、国际开放”的总体思路。但对于国际远程航线，目前仍主要遵循“一条航线一家承运人”的分配原则。今年7月1日将正式施行的《定期国际航空运输管理规定》（CCAR-277TR-R1）放宽了申请国际航班经营的空运企业应具备的条件，并对国际航权实施分类管理。

　　同时，民航局正积极修订完善《国际航权分配与使用管理暂行办法》，将引入量化指标对国际航权分配进行评估，同时就国际航线经营许可、国际航权使用与管理作进一步细化规定。

　　国外“一市两（多）场”航权资源配置基本模式 

　　“一市两（多）场”是全球民航大国航空运输发展的必然产物，包括美国纽约、英国伦敦和韩国首尔等大型城市均有两个或多个机场在运营。在“一市两（多）场”格局中，各机场航权资源如何配置至关重要。综合分析国外典型“一市两（多）场”模式，可以归纳为两大类：按机场功能配置模式和按航空公司定位配置模式。

　　按机场功能配置航权资源的主要特征是主观明确各机场功能，根据机场功能安排航权，并引导航空公司按照机场功能布局航线与安排运力。一是“一主一（多）辅+机场功能”模式，典型城市有首尔、巴黎和上海等。其主要特点是机场规模差距明显，航权资源根据机场功能设定来配置，首位机场承担城市航空运输任务，远程国际航线向国际枢纽集中。二是“多核+机场功能”模式，以华盛顿为典型。其主要特点是各机场规模相当，机场主要基地航空公司进行差异化竞争，航权资源根据机场功能配置，远程国际航线向一个机场集中，其余机场主营国内航线及短程国际航线。

　　按航空公司定位配置航权资源的主要特征是存在将至同一地区航权资源分配给多个机场的现象。一是“一主一（多）辅+航空公司定位”模式，以伦敦为典型。其主要特点是机场规模差距明显，首位机场承担城市航空运输，航权资源根据各机场主基地航空公司的航线网络布局和发展需求配置，存在将至同一地区航权资源分配给多个机场的现象，如伦敦由两家承运人运营的同一条远程国际航线数多达23条。二是“多核+航空公司定位”模式，以纽约为典型。其主要特点是各机场规模相当，机场主要基地航空公司进行差异化竞争，航权资源根据各机场主基地航空公司的航线网络布局和发展需求配置，存在将至同一地区航权资源分配给多个机场的现象，如纽约由两家及以上承运人运营的同一条远程国际航线数共计20条。

　　根据2016年7月《关于北京新机场航空公司基地建设方案有关事项的通知》（民航发[2016]50号）文件规定，国航等星空联盟成员保留在首都机场运营，东航、南航等天合联盟成员整体搬迁至北京新机场运营。从这一政策来看，以纽约为典型的“多核+航空公司定位”模式对未来北京“一市两场”的国际航权资源配置具有重要的参考价值。

　　中美两国各自远程国际航线重叠度对比 

　　根据IATA（国际航协）数据，2016年美国远程国际航线中由一家承运人运营的共316条，占比87%，由多家承运人运营的共46条，占比13%；2016年中国远程国际航线中由一家承运人运营的159条，占比95%，多家承运人运营的8条，占比5%。

　　中美两国各自前10条热门远程航线中由多家航空公司承运的航线占比，中国为40%，美国为70%；两国各自前20条热门远程航线中由多家航空公司承运的航线占比，中国为30%，美国为60%；在两国各自周频为14班～21班的远程国际航线中，中国多家承运人运营的航线占比31%，美国多家承运人运营的航线占比58%。

　　从以上数据可以看出，在美国，一条远程航线由多家承运人运营的情况要明显多于中国。需要强调的是，美国运输部从未采取行政手段限制参与运营一条航线的承运人数量，航空公司均是根据市场情况选择进入或退出该市场。

　　北京“一市两场”航权资源分配需要思考的核心问题 

　　从中国民航发展的态势和国际化战略来看，北京“一市两场”航权资源分配需要解决航线承运人准入数量控制标准和航权资源分配优先顺序原则这两个核心问题。

　　（一）航线承运人准入数量控制标准

　　在中国民航发展的历程中，由于市场处于培育和成长期，对于大多数远程国际航线，为保障市场有序竞争和良性发展，民航局主要遵循“一条航线一家承运人”的原则。2019年北京新机场投入运营后，是否需要继续遵循“一条航线一家承运人”这一原则值得商榷。

　　中国是全球人口最多的国家，航空运输市场呈现高速发展态势，未来20年内将超越美国，成为全球航空运输量排名第一的国家，这是北京“一市两场”发展的最大动力。近年来，随着我国国际枢纽建设的加强，航企综合竞争实力的提高，新加坡、中国香港等机场对我国内地枢纽的竞争压力正逐年减小。未来如果国内航空公司持续增开至欧洲、北美和非洲等地区的航线，对国内枢纽机场分流影响较大的迪拜、伊斯坦布尔和仁川等机场将逐渐失去竞争优势。因此，如何提高国内航空公司的整体竞争力，促进协同、一致对外才是各航企要认真思考的问题。

　　根据《北京新机场可行性研究报告》的批复，北京新机场定位为大型国际枢纽机场，明确了首都机场与北京新机场“双枢纽”的运营模式。京津冀协同发展，雄安新区建设，打造世界级机场群，把两个机场资源利用好、发展好，是民航人的使命和担当。因此，在北京“一市两场”的大背景下，我们不应再遵循“一条航线一家承运人”的原则，而是要根据航空市场发展阶段，动态制定承运人准入数量控制标准。

　　（二）航权资源分配的基本原则

　　建议要将公众利益和国家发展作为判断政策是否准确、是否有生命力的基本原则；坚持“市场主导、政府引导”原则；鼓励航空公司实施网络化运营，调动主基地公司建设枢纽的积极性；鼓励航空公司充分使用航权，实现航权资源利用效率的最大化；将稀缺的航权资源向运行品质较高的航空公司倾斜；鼓励航空公司实施差异化运营，适度竞争，形成错位发展格局。在遵循以上原则的基础上，建立系统科学的量化打分体系，以此作为航权资源分配的基本管理手段。

　　北京新机场建设是我国民航发展新阶段的标志性工程，而“一市两场”航权资源配置则是民航发展新阶段的标志性工作，需要我们立足国家战略、放眼未来发展、创新思维理念、系统科学论证，从而使“一市两场”的航权资源配置充分发挥最大效能，更好地助推北京国际航空枢纽建设，助力京津冀协同发展。（作者：邵凤茹 系中国民航科学技术研究院运输所副所长）