全国各地认真贯彻《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，对通用航空发展非常重视，热情高涨。在此同时，需要深入进行分析，选择正确路径，落实相关举措，做到既热起来又飞起来，实现持续快速健康发展。

　　一、立足发展起点

　　回顾我国通用航空的发展历程，并对总飞行时间及“工业、农林业作业等飞行”“飞行训练”两大类的数据进行分析，可以分为四个发展阶段。

　　一是从新中国成立到“大跃进”，属于高速发展阶段。从1952年开始通用航空（当时称专业航空）飞行， 1955年达到0.44万小时，1960年达到6.48万小时，5年增长了13倍。其中，工业、农林业作业等飞行为3.47万小时，飞行训练为3.02万小时，大约各占一半。这期间，虽然存在一些冒进，但集中进行航空探矿，开始飞播造林和大批量培养飞行员，效果十分显著。

　　二是1961年~1980年的20年，属于停滞阶段。1980年，总飞行时间为6.08万小时，还不及1960年所完成的时间。其中，工业、农林业作业等飞行为4.28万小时，飞行训练为1.8万小时。飞行总量没有增长，主要是受三年自然灾害和“文革”内乱的影响，但也有不少年份农林业飞行和飞行训练开展得较好。

　　三是1981年~2000年的20年，属于恢复增长阶段。2000年，总飞行时间为12.46万小时，比1980年同期翻了一番，年均增长3.7%。其中，工业、农林业作业等飞行为4.87万小时，年均增长0.6%，基本保持在原有水平。由于航空运输快速发展需要补充大量飞行员，上世纪80年代后期飞行训练加快开展，2000年达到7.59万小时，与1986年相比，年均增长11.7%。

　　四是进入21世纪，特别是“十二五”期间，属于加快发展阶段。2015年，总飞行时间达到77.84万小时，与2000年同期相比，年均增长13%。其中，工业、农林业作业等飞行为28.73万小时，年均增长12.6%；飞行训练为49.11万小时，年均增长13.3%。分段来看，前10年的平均增长率，总飞行时间为11%，工业、农林业作业等飞行为11.1%，飞行训练为10.9%。后5年的平均增长数量，以上三项指标分别为17.1%、15.5%和18.1%。

　　在民航发展“十三五”规划中，预期2020年，通用航空总飞行时间达到200万小时，年均增长20.8%。2016年，实际完成76.47万小时，比上年同期下降1.9%。这与前期态势和规划预期似乎不太合拍。仔细分析，主要是有的单位在安全方面发生问题，以及其他制约因素所致。如按正常情况，仍应达到10%以上的增长。今年发展预计好于去年。看来，“十三五”预期指标偏高，特别是制约发展的问题仍很突出，如果不能得到有效解决，规划目标将难以实现。但从总体和长远来看，仍处于加快发展的态势，面临新的机遇，站在新的起点。

　　二、认识发展特点

　　我国《民航法》载明：“通用航空，是指使用民用航空器从事除公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”笔者归纳，通用航空的特点有三个大的方面和三个小的方面。

　　通用航空三个大的特点，第一是多样性。从《民航法》对通用航空的定义可以看出，它与航空运输不同，是多种多样的，划分为很多门类和项目。第二是分散性。多样性决定分散性。航空运输需要规模经营，网络特征十分明显。通用航空点多面广，分布在各个区域、部门和用户。截至2016年底，全国获得通用航空经营许可证的企业共有320家，为公共航空运输企业的5倍多。实际运营的约有250家。第三是基础性。在国家的“十三五”规划中，被列入基础产业发展。工业、农林业航空作业是基础性的。飞行院校培养飞行员，对航空运输和通用航空发展都起着基础支撑作用。

　　通用航空三个小的特点，第一是依附性。从民航总体来看属于派生需求，航空运输如此，通用航空也是这样的。像工业和农林业作业飞机，属于一种生产工具，依附于产业主体。我国目前飞行员培训主要依托航空运输发展。第二是自用性。航空运输是面向社会的，所以叫公共航空运输。而通用航空大部分是自用的。这在国外十分突出，美国共有通用航空飞机21万多架，其中2／3属于自用，包括个人出行、飞行娱乐、私人农场作业等。第三是高端性。工业、农林业等飞行作业是先进的生产方式，有的是为科学研究服务的。公务机是作为个人、企业和小众群体的特殊用途。航空运动、空中游览则属于高端消费和文化娱乐活动。

　　三、把握发展基点

　　遵循中央确立的五大发展理念，根据国家现阶段经济社会发展水平和通用航空的特点，个人认为在发展思路上应把握以下几点。

　　一是加快发展。建设民航强国不只是航空运输，通用航空在其中，既要适应国家现代化建设的要求，也要在国际上占有一定地位。通用航空是民航的一翼，但现在这个翅膀还不大不硬。我国的航空运输正与美国接近，但通用航空的飞机架数却只是他们的1%，飞行量不到其3%。这当然不能简单机械地比较，毕竟国情不同，他们也是在地面交通不够发达的情况下发展通用航空的。但是，差距实在太大。随着经济发展和结构的调整，以及社会公众的消费升级，很多需求都在增长，需要加快发展。

　　二是理性发展。理性发展就要充分认识通用航空的特点，遵循客观规律。个人认为，加快发展是必须的，但目前在有的地方科学论证不够，存在一些盲目性。理性发展就要按需发展，符合市场化改革的要求。基础性项目要靠国家支持，但市场化应该是主流。兴办通用航空，首先要进行市场分析，看有没有需求，不能靠行政指令。包括运输机飞行员培训，目前基本还是靠航空定向委托培养，属于半市场化，应该进一步深化改革。还要通过结构调整，开发市场需求，或把潜在需求变为现实增长。

　　三是安全发展。通用航空发展也要坚持安全第一。历史和现实都充分说明，只有安全发展，才能持续稳健。“大跃进”时期曾因接连发生飞行事故而受到挫折。去年，飞行量减少，与有的单位安全情况不好直接相关。对通用航空采用适合其发展要求和作业特点的管理办法是完全必要的，但在人员资质、运行管理等方面，都不能降低安全标准。从事故概率来看，直升机比固定翼飞机相对要高一些。因此，对用直升机开展空中游览应严格管理，确有特殊需要的景点才搞。对有飞行表演的航空展览，也应严格把关。在旅游景区和相关展会开展飞行活动，特别要投好地面第三者责任保险。

　　四是协调发展。民航是现代化的产业，专业分工很细，尤其需要获得协调和协同。通用航空发展涉及空管保障、机场建设、人员培训、油料供应等方方面面，需要获得协同和支持。特别是空域资源不足问题，已成为民航发展的最大瓶颈。国家对推进空管体制改革非常重视，正在组织制订实施方案。关于低空空域管理体制改革，国务院、中央军委先于2010年提出了实施意见。去年，国办的《指导意见》，又对3000米以下空域管理和建立通用航空服务体系等问题，进一步提出了要求，亟须落实到位。这是支持通用航空发展的关键一环。

　　五是节约发展。发展通用航空不应该过多占用土地资源，要防止以此为名大肆圈地。修建通用航空机场要规模适当，避免贪大求洋，尽可能少占耕地。坚持节能环保，促进绿色发展。对通用航空飞机使用航油需设法保证供应，在飞机选型中应注意减少油耗。

　　四、突出发展重点

　　2016年，我国通用航空总飞行量的构成是，飞行训练占64.6%，工业、农林业作业等飞行占17.5%，除此以外的其他飞行占17.9%。要关注这个现实构成，并对潜在市场进行分析，突出发展重点。

　　大力发展飞行员培训。航空运输和通用航空快速发展，都需要补充大量飞行员。近年来，飞行员养成教育力度加大，每年毕业人数增加，但飞行技术力量不足的矛盾还没有根本缓解。截至2016年底，取得中国驾驶员执照的外籍飞行员有3155人，在各航空公司供职的有1005人。还有204名港澳台籍飞行员。目前，经民航局批准飞行训练机构的整体容量和在训人数，境外机构占比分别为56.7%和57.5%。可见，应该着力提高国内培养能力。不要担心飞行员供过于求，人力资源充裕有利于飞行队伍管理和实现有序流动，将来也可对境外输送。抓好这个重点，对实施通用航空发展规划和保证航空运输发展至关重要。社会培训机构增加数量较大，要确保培训资质和毕业生质量。

　　支持发展工业、农林业航空。多年来，工业航空主要集中在为海上石油开发、国土资源普查、矿产资源勘探三个方面提供飞行服务，农林业航空主要集中在森林巡护、防治农作物和林木病虫害两个方面。这些项目，不论从推进工业和农林业现代化，还是加强生态文明建设，以及确保能源供应，都发挥着不可或缺的重要作用，应该继续给予大力支持，包括对有些项目实行补贴政策，确保稳定发展。近年来，飞播造林次数有所减少，但北方地区很多荒山尚未绿化，很有必要扩大规模。

　　切实保障航空救援。通用航空飞机用途更广、机动性更强，在抢险救灾方面堪当重任。发生地震、洪水和森林火灾后的抢险救援作业，虽然总飞行量不大，但其效用不可估量。国家和一些灾害多发地区须具备应急救援能力，并主要由政府统筹。重视根据特殊需要，配备飞机和设备，包括大型直升机、具备高原性能的救援飞机等。可考虑采用灵活办法，国家投资或补助购置，由相关企业代管，平时用于经营，灾时应急调用。

　　近年来，在发展通用航空中，小型机运输和公务机业务开展备受关注。根据航空运输大众化和普遍服务的理念，注重发展通勤航空、短途航线等，这里称作小型机运输。个人认为，应该因地制宜，在幅员很大、人口稀少的地区，地形复杂、地面交通不便的地区予以发展。这方面哪些按公共航空运输、哪些按通用航空来管理，需要准确界定。公务机是企业和个人自用，或为特定对象服务，属于通用航空范畴。公务机飞行曾有一段成为热门，近几年处于下滑态势。须按市场规则和国家的相关政策，保持健康发展。

　　近年来，无人机生产和应用迅猛发展。目前，经民航局登记的无人机已有7万多架。管理上对飞行时间不做统计。这是一个新兴的产业，需要积极引导。认真落实民航局出台的相关措施，使无人机飞行驶入有序轨道。无人机发展反映的问题，折射出空域管理体制改革的必要性，亟须由政府部门统一管理，包括进行违规处罚。近期，由航协法工委和航空法学会组织，专家们对无人机法律地位和相关管理问题进行研讨，很多意见值得采纳。

　　通用航空发展要依托航空制造业，并为航空制造业提供市场需求。航空制造业属于航空工业的范畴，定位为转型升级、结构调整的高科技产业。由于通用航空的多样性，飞机种类也就很多。造飞机须深入了解市场，把需求量大的产品放在优先位置。通过创新驱动和国际合作，提高自主研发能力。（李军 作者为全国政协委员、中国航空运输协会理事长）