发挥民航中小机场作用　助力区域经济高质量发展

　　中国民用航空局党组成员、副局长　董志毅

　　编者按

　　日前，第三届中小机场与区域经济发展论坛在陕西汉中举办，民航局副局长董志毅发表主题为《发挥民航中小机场作用　助力区域经济高质量发展》的讲话，对全行业特别是中小机场进一步贯彻落实今年年中工作会议精神和去年全国民航机场工作会议精神，更好地应对当前新冠肺炎疫情严峻考验，迎接行业复苏，推动中小机场高质量发展，助力区域经济高质量发展等方面均具有很强的指导性和针对性。现摘要发表，以飨读者。

　　机场是重要的公共基础设施，中小机场是民航机场网络的组成部分，是民航高质量发展的重要基础，也是区域经济发展的重要支撑。今年，我国中小机场为行业疫情防控和复工复产作出了突出贡献，共保障1002架次通用航空器执行了378次疫情防控任务。进入后疫情时代，如何在常态化疫情防控环境下推动中小机场高质量发展，实现航空与区域经济融合发展，是全行业必须面对和思考的重大课题。我们要全面认识我国中小机场的主要特点、功能和作用，找准中小机场发展定位，进一步把握和适应我国区域经济发展的大趋势，充分履行行业、地方和中小机场责任，协调推进中小机场高质量发展，助力区域经济腾飞。

　　一、中小机场是我国区域经济发展的重要支撑

　　近年来，随着国家经济社会的不断发展，民航业保持了持续快速发展势头，运输机场数量和运量随之不断增加，其中，中小机场（一般指年旅客吞吐量在200万人次以下）的建设和发展在满足广大人民群众出行需求、服务国家战略、完善国家综合交通运输体系和推动区域经济发展等方面呈现出鲜明特点，体现出重要动能，发挥着重要作用。

　　我国中小机场有五大特点。第一是数量多，全国238个颁证运输机场中，中小机场有165个，占比高达69%。其中，有50多个军民合用机场，占比达21.0%。第二是运量少，2019年165个中小机场旅客吞吐量为9249万人次，仅占全国总量的6.8%，不及首都机场一个大型机场的吞吐量；货邮吞吐量占比仅1%；但年起降架次占比20%。第三是差异大，连云港机场年旅客吞吐量192万人次，而大连长海机场仅有3260人次；全国38个高原机场中，有33个中小机场（昆明、拉萨、兰州、西宁、丽江除外），主要分布在西南、西北地区。第四是建设快，2019年民航建设项目专业工程中标金额，有1/3是中小机场。今年上半年，中小机场专业工程中标额占到了全国的六成，共有91亿元，同比增长188%，而且超过了去年全年额度，建设速度明显加快。第五是安全势头好。今年上半年，165个中小机场报告各类不安全事件60起，事件万架次率同比、环比均有所下降，整体运行安全形势趋好。

　　我国中小机场有三大功能。第一，中小机场是我国民航现代化机场网的重要节点。目前，我国现代化机场体系布局合理、功能齐全、初具规模，中小机场已成为我国机场网的重要力量。比如位于贫困地区和边境地区的中小机场分别是68个和41个，分别占全国中小机场总量的35%和21%。第二，中小机场是我国综合交通运输体系的重要一环。目前，我国综合交通已经形成“五纵五横”综合运输大通道，初步形成多节点、广覆盖，安全、便捷、高效、绿色的现代综合交通运输体系。民航在综合交通运输体系中的地位逐年提高，2019年民航总周转量在综合交通中的比重已达到32.8%，中小机场是其中不可或缺的重要一环。在我国59个国际机场中，中小机场有17个，占比近30%。第三，中小机场是我国区域经济转型发展的重要抓手。2002年机场业实行属地化改革以来，各地方政府对修建机场、开辟航线、增加航班的愿望十分迫切，许多省（区、市）在发展当地民航业上与民航局达成共识：无论是大型枢纽机场还是中小机场，均已突破了原有的单一运输功能，不仅是所在城市的重要基础设施，而且成为地方改善投资环境、优化产业结构、加快产业升级的重要抓手。比如，汉中机场，不仅航空主业步入了发展的快车道，实现通航5年突破50万人次目标，而且在推动航空物流园建设、促进产业聚集、发展空港经济、推动旅游业转型升级、实现军民航融合发展、运输航空和通用航空协调发展等方面，发挥了强有力的引擎作用，具有示范意义。

　　我国中小机场有三大作用。一是从航空经济规律看，中小机场是城市竞争力的重要标志。航空运输越发达的城市，一般是外向型经济比例越高的城市，也是竞争力比较强的城市。以机场为中心打造综合交通枢纽，是最经济、最有效提升区域中心城市辐射集聚能力和综合竞争力的交通方式。围绕机场建设新一代城市综合枢纽，使高铁、城际轨道、机场快速轨道、高速公路等多种交通要素无缝衔接，有利于客流更便捷出行、物流更顺畅流通。二是从中小机场建设规律看，中小机场是最经济、最有效、最快捷的交通方式。中小机场建设项目一般具有投资小、建设快、占地少、对环境影响小等特点，一条三公里的跑道建成后，可以开通数万公里通往全国乃至全球各地的航线，具有灵活、快速、远距离等其他交通运输方式无法比拟的比较优势和先行优势。中小机场已成为寻求各种交通方式的最大公约数，是发挥综合交通效益最大化的最佳选择。比如，腾冲机场创新“航空+旅游”模式，实现全域旅游。腾冲市2019年游客接待人数、旅游收入、GDP分别是2009年的5.9倍、14.93倍、4.46倍；年均增幅分别是 20.70%、32.80%、34.60%，均高于全国增长水平。三是从运行实践经验看，一些中小机场走出改革创新之路。比如，宜昌、襄阳、淮安等数十家国内中小机场，已经实施航空地面服务特许经营，引进第三方公司提供专业化服务，提高了经济效益，这些经验值得借鉴。还有一些中小机场与航空公司加强合作，实现了干支或支支多式联运，发挥了综合效应。比如华夏航空把新疆的库尔勒机场打造成为疆内次枢纽，开辟了库尔勒至疆内19个支线机场的支支航线，成为出疆的第二通道，完善了疆内交通布局，促进了新疆经济快速发展。又如，春秋航空在甘肃的兰州机场打造支线网络中转枢纽，已经通达32家机场，其中25个内地机场、7个西部机场（克拉玛依、石河子、乌鲁木齐、喀什、嘉峪关、敦煌、庆阳），助力甘肃综合交通网的完善。

　　二、中小机场在我国区域经济发展中承担重要责任

　　当前，我国经济发展进入高质量发展阶段，区域经济在空间布局上呈现城镇化，在经济形态上呈现产业化，在区域交通上呈现一体化这三大趋势，既给我国中小机场带来挑战，更带来发展机遇。

　　中小机场要更加适应我国新型城镇化发展。党的十九大报告提出，要建设形成“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，这为新时代我国推进新型城镇化，也为中小机场发展指明了方向。一是要把握我国新型城镇化的发展契机。新型城镇化既是我国实现现代化的必由之路，更是一项重要的民生工程。目前全球超过50%以上人口居住在城市，世界发达国家城镇化率都在80%以上，我国城镇化率为60.6%，预计到2030年，这一比率将达到70%，将沿“两横三纵”形成全国城镇化战略格局，并改变我国国土空间结构布局。新型城镇化以新型经济、新型社会、新型环境和新型市民为特征，由此带来的最大变化，是大型城市群的出现和中小城镇的增加，也必然会引导人口和资源要素由大城市向周边城市和小城镇有序转移，带来人口和产业集群的集聚与发展。中小机场要把握我国新型城镇化发展契机，服务城镇化发展。二是要在城市群和机场群中找到发展空间。新型城镇化是以世界级城市群建设为牵引的，我国正在着力打造京津冀、长三角、珠三角和成渝四个世界级城市群，这些城市群是由一个核心、两个中心和若干中小机场构成的“1+2+N”的多层次结构。中小机场要差异化定位、适度错位经营，重点是促进枢纽机场、干线机场和支线机场的有机衔接，让中小机场发挥毛细血管的优势，更好地服务世界级机场群和城市群建设。三是要在机场网中找到作为空间。我国已经形成布局完善、分工合理、定位清晰、差异发展的机场网络，其基本结构是大型国际航空枢纽、中型区域枢纽、小型运输机场等组成的现代化机场体系。这一体系的基础条件是规模，关键资源是容量，内在特征是结构，核心要求是定位。中小机场不仅要促进当地经济社会发展，而且要对大型机场起到支撑和补充作用。比如云南目前已初步形成以昆明长水机场枢纽为中心，干支结合、支支连通的蛛网式航线网络。滇内14个中小机场与昆明机场之间均已开通直飞航线，往返航班量占省内航班总量的90%以上，更重要的是在滇内形成了以保（山）腾（冲）芒（市）为代表的区域三角形航线网络，不仅推动了当地经济社会的发展，而且区域每年能够为昆明机场输送大量的客流。

　　中小机场要更加适应我国区域经济产业化发展。当前，我国区域经济发展已呈现出发展更加协调、差异加快缩小、创新日益凸显、城乡更加同步等特点。中小机场要在构建现代化经济体系、实现区域经济产业化发展中，搭平台、做支撑、增动能。一是要为加快产业要素集聚搭建平台。机场能引发更多的高端要素聚集，形成临空经济形态。要重视中小机场的辐射和溢出效应，依托中小机场建设临空经济区，打造具有国际竞争力的航空产业集群。日照机场就是以机场为平台集聚航空产业发展的一个范例。它确立了支线运输、通用航空、航空产业“三位一体”发展定位和“1+N”通航发展新模式，蹚出了一条中小机场高质量发展的成功路径。目前，已有5所航校、57架通航飞机开展飞行训练，通用航空飞行连续3年保持120%的增长速度，已成为山东省主要通航训练基地，正在创建国家通用航空产业综合示范区，划设107平方公里的空港经济开发区，这将助力日照成为航空产业链聚集高地。二是要为优化地区产业空间布局提供支撑。区域经济产业空间布局是否合理，直接影响到城市或区域竞争力。今年初，中央提出推动成渝地区双城经济圈建设，在西部打造高质量发展的重要增长极。唱好“双城记”的核心就是要打破区域经济发展的不平衡，优化产业空间布局。目前，民航局已经计划在打造三大世界级机场群的基础上，着力打造“成渝机场群”（成渝机场群的9个机场中有6个中小机场，分别为：宜宾、泸州、南充、达州、黔江、万州），将通过提升枢纽机场核心地位、增强中小机场带动作用，大幅增加区域机场体系的整体容量，进一步促进区域内人流、物流、信息流的交换，优化区域产业空间布局。三是要为地区产业链畅通提供动能。研究表明，区域支柱产业只有形成有效产业链，才能推动区域经济的发展。目前中小机场承担了运输机场96%的通用航空起降任务，是发展通用航空的重要力量。在区域产业链中，不仅有培育产业链之责，更有畅通产业链之为。按照规划，到2035年，我国运输机场数量将达到450个左右，比“十三五”末将增加近200个，这些新增的机场大多是中小机场，且主要分布在中西部地区。这些中小机场的建成通航，不仅会打通地区对外交通的通道、发展当地支柱产业、畅通上下游产业链，而且还能让更多老少边穷地区人民享受到基本航空服务，助力脱贫攻坚。

　　中小机场要更加适应我国区域交通一体化发展。《交通强国建设纲要》明确提出，到2020年，完成决胜全面建成小康社会交通建设任务和“十三五”现代综合交通运输体系发展规划各项任务；到2035年，现代化综合交通体系基本形成。当前最重要的任务是推进区域交通一体化进程。这也对中小机场提出了新的要求。一是中小机场在与其他交通形式的合作上要更加主动。区域交通一体化是城市协同发展的基础，是衡量地区经济发展水平的关键指标之一，是助推区域经济发展的强力引擎。中小机场作为区域经济高速运行的重要通道，要打破思维定式，推进跨界合作，主动争取各方支持，加强与其他交通方式的合作，积极融入区域交通一体化潮流。二是中小机场在与其他交通形式的建设上要更加共享。国家发改委发布的《促进综合交通枢纽发展的指导意见》，提出民用运输机场应尽可能连接城际铁路或市郊铁路、高速铁路，并同站建设城市公共交通设施。中小机场应在与公交、的士、私家车、网约车等交通形式互联的基础上，进一步加强设施共享、信息共享、标准共享。具备条件的城市和中小机场，都应为连接城市轨道交通做好预留。三是中小机场特别是军民合用机场在发展上要更加融合。军民融合发展是国家战略。目前，民航局秉承“三坚持、一促进、一带动”的工作思路，以军民合用机场为重点，大力推动军民融合发展取得了显著成效。下一步，我们要继续在“统、融、新、深”四个字上下功夫，加强谋划，努力构建军民一体化国家机场战略体系；统一运行标准，不断提升军民航机场运行保障能力；融合保障力量，充分发挥军民融合的双向拉动作用；提升融合深度，进一步完善军民航机场融合发展体系；推广技术应用，进一步提高科技对军民合用机场安全发展的贡献率；推进深化改革，进一步激发军民合用机场安全发展活力。

　　预计到今年底，我国运输机场将实现覆盖91.7%的地级以上行政单元、83.2%的县级行政单元、88.5%的人口和93%的GDP。我国中小机场数量多、分布广、增长快，因此中小机场在提高区域城镇化水平、促进产业升级和实现交通通达性等方面将发挥越来越重要的作用。

　　三、中小机场要在我国区域经济发展中完成重要使命

　　虽然近年来我国中小机场数量逐步增多，运输规模逐渐增大，但长远来看，现有的中小机场数量仍不能满足民航强国建设的需求，发展速度滞后、功能定位不尽合理、对地方经济贡献不充分等问题仍然存在。要解决这些问题，让中小机场在我国区域经济发展中更好地完成重要使命，需要行业政府、地方政府和中小机场自身联合发力，履行好各自责任，共同推进中小机场高质量发展。

　　要落实行业政府的引导责任。民航局作为行业管理部门，重在加强规划，提供政策和资金支持。一是着力统筹规划。规划是发展的牛鼻子。初步统计，“十四五”期间，中小机场项目就有125个，要抓紧制定“十四五”机场规划，针对目前我国机场分布东密西疏的特点，以及经济欠发达地区和地面交通不便地区的实际，积极完善中西部中小机场布局规划，加快中西部中小机场建设步伐，科学合理确定建设方案，补强机场建设短板，力争在短时间内尽快缩小东西部机场数量上的差距，努力提高中小机场通达性。二是着力加强政策供给。民航局已经出台了一系列支持包括中小机场在内的建设和发展政策措施，新修改的《运输机场建设管理规定》又在取消机场选址向管理局上报环节等十个方面做出了修订，进一步简化建设流程。民航各级行业主管部门要加快出台《运输机场专业工程总承包管理办法》《民航建设工程全过程咨询管理办法》《民航建设工程竣工验收管理办法》等文件，因势利导，坚持“一张图”规划、“一盘棋”建设、“一体化”发展的原则，为中小机场健康发展创造更有利政策环境。三是着力加大投资力度。民航局现在每年对中小机场的补贴达14亿元左右，同时，我们对每一个中小机场建设都有配套资金。为提高民航资金安排精准度，今年4月，民航局和财政部根据民航发展基金使用管理有关规定，联合印发了《关于修订民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》，进一步加大对中西部地区中小机场，特别是深度贫困、边疆边境、少数民族、革命老区中小机场的支持力度。

　　要落实地方政府的主导责任。机场属地化改革后，地方政府是机场的管理者、投资者、所有者，工作重点应放在战略引领、改革创新、加强投入上。一是要把中小机场建设纳入区域经济发展战略中。地方政府要在编制“十四五”规划中，系统评估区域经济地理和经济社会发展水平，充分考虑机场建设发展与所在城市总体规划的融合，借助科研机构和智库力量，深入研究与其他交通运输方式规划的有效衔接，适度超前规划机场规模容量，统筹考虑空管、航空油料设施建设，同时做好区域航线网络规划，优化航线布局和进离场程序。要深化投融资体制改革，进一步拓宽融资渠道，广泛吸收社会资本，多方筹集资金投入机场设施建设。二是要突出公益性属性改革方向。《民用机场管理条例》明确了机场的公共基础设施定位，机场不是一般意义上的公共产品，而是多重价值和多重功能的复合体。因此，机场首先要强调公益性,然后才考虑经济性。比如早已投入使用的西藏阿里机场、青海玉树机场，以及正在建设的西藏定日、普兰、隆子三个机场和新疆于田机场等，在国家战略、对外开放、应急救援、国防安全以及脱贫攻坚等方面都发挥着独特的作用。此外，还要加强机场净空保护，坚决杜绝新增物体突破机场净空障碍物限制面的事件发生。三是要改革完善中小机场经营、管理和考核方式。目前，我国中小机场一直面临亏损窘境，约70%均处于运营亏损的状态。作为地方政府，不能简单以经济效益考量中小机场建设投资和运营亏损等问题，而是要从社会效益、经济效益和生态效益的角度看待中小机场，改变对中小机场考核方式，加大安全保障资源、服务质量、航延处理能力指标权重，降低财务指标权重。要按照属地化、集团化、市场化的原则，把中小机场纳入区域机场集团或省级机场集团管理范围，为中小机场新的发展创造良好制度环境。当前，地方政府尤其要加强对中小机场的疫情防控工作的指导、帮助和支持，增强航空公司复飞积极性，减少运营亏损，缓解运营压力，保持机场人员队伍稳定。

　　要落实中小机场的主体责任。目前，民航局一直在推进“四型机场”建设工作，就是要把包括中小机场在内的我国机场都努力建设成为“平安、绿色、智慧、人文”的机场。其中，“平安”是基本要求，“绿色”是基本特征，“智慧”是基本品质，“人文”是基本功能。“四型机场”是民航高质量发展的具体体现，也是中小机场未来的发展方向。一要建设更加可靠的安全体系。要加强“三基”建设和“三个敬畏”教育，建立健全安全管理体系（SMS），强化安全监管和协调运行，严控风险隐患，有效提升中小机场安全管理水平和安全保障能力，确保安全运行平稳可控。二要打造更加生态环保的绿色文明。要把绿色建设理念贯穿机场规划、设计、施工、管理、运行等环节，提升飞行区能源使用效率，加强航站楼节能管理工作，推进民航地面车辆“油改电”工作，不断提升机场污染防治工作能力。三要提升科技支撑的运行效率。当前行业正在推动RFID行李管理系统，各单位要在中小机场大力推广自助值机、人脸识别、一证通关、自助行李托运、指纹识别等新技术的应用，以提升旅客出行体验为导向，实现改进管理方式、优化业务流程与新技术、新设备应用的深度融合，着力提升运行效率和服务效率。四要开发更加符合旅客出行需求的服务功能。要践行真情服务理念，落实民航局服务承诺措施，开展服务质量提升专项行动，着重提升旅客最为关注的航班正常率，关爱特殊旅客出行，为旅客提供特色服务体验。要关注疫情催生的新模式，借鉴“随心飞”等理念产品创新，大力发展非航经济，培育临空经济，实现由经营型向管理型的转变。不久前，习近平总书记在企业家座谈会上再次谈到企业家精神，中小机场管理者要认真学习习近平总书记在座谈会上的重要讲话精神，把弘扬企业家精神和当代民航精神结合起来，努力把自己培养成具有爱国、创新、诚信、社会责任和国际视野特质的企业家。

　　当前，我国疫情防控形势持续向好，国内经济已由负转正，我国民航航班量、旅客运输量和客座率分别恢复到八成、七成和六成，全国绝大多数中小机场三大数据好于全国平均水平，已成为引领行业全面复苏的生力军。我们要按照今年全国民航年中工作会议提出的“稳发展信心、稳发展基础、稳市场主体，准确识变、科学应变、主动求变”的工作要求，进一步增强行业发展的信心决心，全力稳住行业发展基本盘，找准中小机场发展定位和方向，努力成为推动新时代民航强国建设和区域经济高质量发展的主力军！