在京津冀民航协同发展调研座谈会上的讲话

冯正霖

2016年12月1日

同志们：

大家下午好！刚才听了大家的发言，可以说，针对京津冀民航协同发展这个大课题，华北民航各相关单位主动作为，付出了很大的心血，做了大量卓有成效的工作，应该充分肯定。大家也提出了许多具有针对性和可操作性的好意见、好建议，很有见地、非常难得，我也很受启发。近期，华北局按照民航局要求，组织首都机场、华北空管局等单位，在总结前期工作经验的基础上，围绕落实局党组“一二三三四”的总体工作思路和民航局《关于进一步深化民航改革工作的意见》的精神，通过大量调研和基础研究，起草了《推进京津冀民航协同发展改革方案》。今天召开座谈会，就是想进一步听听大家对《改革方案》的意见，进一步修改完善后，民航局深化改革领导小组将对改革工作方案进行审议，并提交局党组审定后推动实施。在此基础上，民航局还将加强与有关部委的沟通协调，把《改革方案》上报国务院京津冀协同发展领导小组，为推进京津冀民航协同发展创造更为有利的环境和条件。下面我讲几点意见，跟大家交流。

一、充分认识推进京津冀民航协同发展的重大意义

推进京津冀民航协同发展是篇大文章，既是落实国家京津冀协同发展战略，促进区域经济社会协调发展的需要；也是服务人民群众出行，满足京津冀航空市场需求不断增长的需要；同时还是优化民航发展结构，提升民航发展质量和效率的需要。

（一）京津冀协同发展是党中央在新的历史条件下做出的重大决策部署。

党的十八大以来，党中央着眼于我国“十三五”时期和更长时期的发展，逐步明确了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三个大的发展战略。其中，京津冀位于环渤海地区中心，战略地位十分重要，在我国经济社会发展中承担着重要的角色。京津冀地区以全国2.3%的地域面积承载了8%的人口，创造了10.4%的经济总量，是我国北方最发达的经济区和最大的产业密集区，也是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，是拉动我国经济发展的重要引擎。但与世界五大城市群及我国长三角、珠三角地区相比，京津冀地区经济总量、产业布局、发展质量、市场结构等还存在较大差距，突出表现在北京集聚了过多的非首都功能、天津的带动作用不强、河北产业结构偏“重”、地区资源环境超载、协同发展体制机制磨合困难等问题。

京津冀面临的问题，是困扰全国诸多城市群的一个缩影，城市之间不能实现合理布局、优势互补，区域发展不协调、不平衡，长期以来都是个“老大难”问题。只是京津冀发展不协调、不平衡的矛盾最为突出、最为复杂，关注度最高，解决难度最大。党中央、国务院对此高度重视，2013年，习近平总书记先后到天津、河北调研，强调要推动京津冀协同发展。2014年2月26日，习近平总书记在北京考察工作时发表重要讲话，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务，为推进京津冀协同发展指明了方向。此后，习近平总书记又多次强调京津冀协同发展是个大思路、大战略。如今，京津冀协同发展在习近平总书记“总动员令”下快速推进。2015年4月30日，中央政治局会议审议通过了的《京津冀协同发展规划纲要》，标志着京津冀协同发展完成了顶层设计。今年年初，全国首个跨省市的区域“十三五”规划——《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》发布。今年5月27日，中共中央政治局再次召开会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。随着各项政策措施的落地，北京非首都核心功能有序疏解，天津、河北也在北京非核心功能转移中受益，交通一体化率先突破成绩喜人，生态共建成效明显，产业转移硕果累累，京津冀协同发展实现了良好开局，这些大家平时都有关注到。

（二）京津冀民航协同发展是国家京津冀协同发展战略的重要组成部分。

国家京津冀战略的目标之一就是要打造世界级的、具有国际竞争力的城市群。国际经验表明，世界级机场群总是与世界级城市群相伴而生的，世界级城市群需要功能完善、体系完整的机场群的支撑。在民航领域推动落实京津冀协同发展战略，就是要勇于和世界一流的城市群、机场群同台竞争，打造世界级的综合性复合型枢纽机场群，支撑京津冀城市群发展，这也是国家《京津冀协同发展规划纲要》赋予民航的任务。目前，京津冀地区提供民航运输服务的机场共有8个，2015年京津冀地区机场旅客总吞吐量达到1.16亿人次，与伦敦、纽约、东京、巴黎等世界级机场群基本相当。地区内北京首都机场、天津机场、石家庄机场在促进国民经济和社会发展、方便旅客出行方面发挥了重要作用。但是，京津冀民航也存在着资源保障能力不均衡、空域资源供给不充足、航线航班结构不合理、综合交通连接不通畅、外部政策不协调等问题，导致首都机场运行处于超饱和状态，大量市场需求不能满足，就是“吃不下”；天津、石家庄机场资源利用不足，也就是“吃不饱、吃不着”。去年，北京、天津、河北机场吞吐量比例是82：12：6，而长三角地区的上海、江苏、浙江比例为56：18：26，这种首都机场单极集聚的航空发展格局是无法支撑京津冀协同发展这个大战略的。只有运用改革创新思维，推动京津冀地区形成统一的航空市场，实现京津冀民航协同发展，才能为国家京津冀协同发展提供有力支撑。

（三）近年来京津冀民航协同发展初见成效

华北民航各单位对推动京津冀民航协同发展是富有前瞻性的，认识深、动手早、基础研究十分扎实，工作思路也比较清晰。2012年以来，华北局按照“规划一体化、空域机场化、网络一体化、管理一体化、空地一体化”的五个一体化思路，在相关单位配合下，积极推进京津冀民航协同发展。经过近3年多的努力，目前，京津冀地区机场一体化运营管理机制已初步形成。航线网络一体化取得良好进展，首都机场国际航线航班比例不断提高，2016年1-10月，首都机场国际航班架次占比达21.8%，同比上升0.8个百分点。天津、河北地区航空市场保持快速增长势头，天津机场旅客吞吐量增长19.2%，石家庄机场旅客吞吐量增长22.7%（北京首都机场旅客吞吐量增长4.5%,南苑机场旅客吞吐量增长6.1%，全国机场平均增长10.6%），2015年以来，乌兰察布等5个新开航机场选择开通天津机场航班，南阳等多条支线由于首都机场容量饱和而选择开通天津机场航班，通化、黄山等15个机场选择新增天津机场航班。纽约、广州等7个国内外城市货运航班由于无法进入首都机场，选择在天津机场开通航线。今年1-10月，北京旅客到天津机场乘坐国际旅游包机达93.6万人次，同比增长51%。京津、京石空铁联运旅客不断增多，进出北京的第二空中通道逐步得到旅客认可。今年1-10月，石家庄机场空铁联运共运送旅客33.2万人次，同比增长67.6%，来自北京的旅客占到约三分之一。

总之，推动京津冀民航协同发展意义重大，既是贯彻落实国家战略的重要举措，也是民航自身改革发展大势所趋，同时京津冀民航整体发展水平高，协同发展取得明显成效，为后续推进打下了一个很好的基础。可以说，京津冀民航协同发展已经进入到一个重点突破、全面推进的新阶段。

 二、以完善基于功能定位的航线网、机场网为突破口，将京津冀民航协同发展推向深入

京津冀协同发展是历史性工程，京津冀民航协同发展也不是一朝一夕能够完成的，《推进京津冀民航协同发展改革方案》以新机场建成投入使用为分界点，将推进京津冀民航协同发展划分为两个阶段，当前至2019年为调整结构阶段，2020至2030年为全面升级阶段。当前阶段的重点，就是围绕机场功能定位，完善形成覆盖面广、衔接度高、通达性强的航线网络，打造世界一流的机场群。

首先，合理的分工定位是机场群协调发展的前提。世界上有很多成熟的机场群，从它们的发展经验看，机场群协同发展的核心是各机场差异化定位，适度错位经营。大巴黎机场群有30余座机场，其中业务量大的3座机场为：巴黎戴高乐机场、奥利机场和布尔歇机场。戴高乐机场是欧洲重要的航空枢纽，主要运营国际航线与洲际长航线；奥利机场主营国内航线、非洲和加勒比航线以及低成本航空；布尔歇机场是欧洲最大的公务机机场。大巴黎地区其他的机场主要为小型公务机机场。大伦敦地区有6座主要的民航运输机场和1个大型公务机机场。希思罗机场主要服务国际远程旅客和中转旅客；盖特威克机场定位于服务国内旅客和部分洲际远程旅客，也是全球最繁忙的单跑道机场；斯坦斯特德机场是多家欧洲低成本航空公司的枢纽港；卢顿机场主要接待休闲度假旅客；伦敦城市机场主要用于螺旋桨飞机、小型喷气式飞机的起降；范堡罗机场是伦敦地区最大的公务机机场。这给我们的启示就是，京津冀民航协同发展的关键，就是区域内各机场要根据市场需求和自身条件，明确自身的功能定位，实现与区域内其他机场适度错位经营，同时引导航空公司围绕功能定位，建设相应的航线网络。

功能、类型分类在基础设施建设领域中较为常用，如国家公路分为“国、省、县、乡”四类，这就决定了相应公路的功能、责任主体、建设主体和运营主体。相应的，铁路也有干线、支线和枢纽等具体分类。民航也对机场功能、类型有着分类定位。京津冀地区不可能所有机场都是大型国际枢纽机场，也不能所有机场都是门对门、点对点式的门户机场、目的地机场。所以，此次改革方案中，我们对主要机场的功能定位进一步进行明确。首都机场是大型国际航空枢纽。作为“中国第一国门”，要以打造国际一流航空枢纽，提升航空枢纽的国际竞争力为目标。依托星空联盟优势航线网络，聚焦北美、欧洲的门户功能，大力发展东南亚、东北亚至北美、欧洲的国际中转市场。将于2019年建成的北京新机场也是大型国际航空枢纽，同时还是京津冀区域综合交通枢纽。要依托天合联盟优势航线网络，聚焦发展欧洲、北美、澳新、中东等市场的门户功能，同时发展欧洲、东北亚至中东、澳新的国际中转市场。天津机场是区域航空枢纽和我国国际航空物流中心。要完善国内干支结合的航线网络，重点发展国内中转航线、周边国际旅游航线等特定航空市场，强化与港澳台、东北亚、东南亚的通达能力，适度发展中远程国际航线。要增强航空货运物流保障和中转能力，增开货运航班。石家庄机场要充分发挥比较优势，逐步培育成为区域枢纽机场、大众化航空试点机场、北方航空快件集散中心。大力发展低成本航空、货运包机、航空快件等特定航空市场，开拓日韩、蒙俄、东南亚等国际航空市场。其他机场是区域主要机场的必要补充，要充分发挥自身比较优势，提高航空通达性和便利性，满足京津冀区域航空市场不同需求。

其次，疏解首都机场非国际功能是当前阶段工作的重点。在改革方案中，我们下决心在北京首都机场开展非国际枢纽功能疏解试点，一方面严控首都机场非国际航空枢纽功能增量航班，另一方面将目前首都机场航班中约28%的支线航班，部分疏解到周边天津、石家庄等机场，通过快捷的地面交通网将疏解机场与枢纽机场连接起来，腾出来的航班时刻等资源，向主基地航空公司倾斜，用于支持首都机场强化国际枢纽功能，增加国际航线覆盖面和国际中转比例。

客观上讲，与天津和石家庄机场相比，首都机场在航线网络、通航城市和航班密度等方面拥有巨大优势，市场集聚效应十分明显，航空公司飞北京的航班收益率明显高于天津和石家庄，以2015年国内航线座公里收入为例，飞北京航线为0.87元，飞天津、石家庄航线约为0.62元。因此，航空公司对将首都机场航班分流到天津、石家庄机场缺乏动力。同时，旅客经由天津或石家庄进出北京，也会带来旅行时间、交通费用的增加，难以得到认同。怎样解决这个问题，我认为一方面要充分发挥市场机制的作用，另一方面要辅之以政府行政调控，调动市场主体积极性，引导航空运输企业在北京首都、天津、石家庄等机场间合理配置航线航班，强化首都机场国际枢纽功能。从国际经验看，国际枢纽机场有靠地理自然优势、航空公司的聚集形成的，更多的是市场机制和政府作用双重作用的结果。像迪拜机场，如果没有阿联酋政府的政策支持，就不会成为国际上公认的枢纽。在巴黎机场群形成的过程中，政府同样起了非常重要的作用。奥利机场于1932年投入运营，上世纪90年代中期以前，奥利机场一直是巴黎的首要机场，承担了大部分法国国内和国际航线。1974年戴高乐机场建成后，航空企业到戴高乐机场运营的积极性并不高，但在政府的强力推动下，奥利机场的许多国际航班转移到戴高乐机场，形成了目前戴高乐机场主营国际和洲际长航线、奥利机场主营法国国内航线和非洲地区航线，并为低成本航空服务的格局。

民航局作为行业管理者，将借鉴国际先进经验，加大行业政策支持引导。我们将研究建立分流补偿机制，对于首都机场疏解至天津、石家庄机场的国内支线航班给予一定资金补偿。制定有利于国际枢纽建设的国际航权分配政策，出台有利于国际航空枢纽建设、有利于引导航空公司疏解首都机场支线航班至津石等周边机场的时刻协调分配政策。研究施行机场差异化收费政策，引导航空公司合理使用京津冀机场资源，提高机场资源的使用效率。

航空公司是民航业发展的主体。各航空公司一定要树立京津冀民航协同发展的理念，仅仅盯住眼前市场，你争我夺，不考虑总体市场，协同发展就是一句空话，企业发展也是没有后劲的。要把眼光放长远，在京津冀一体化发展的框架下谋划市场布局，开发航空运输产品，带动区域航空市场的开发培育。

机场是公共基础设施，对所在地区的经济社会发展和人民生活改善具有重要作用。地方政府无论作为地区经济社会发展的领导者，还是作为机场建设的主要出资人，都要高度关注机场的持续健康发展。在推进京津冀民航协同发展中，希望地方能够加大财政税收支持力度，形成与京津冀民航协同发展相适应的财政税收政策体系，调动市场主体参与协同发展的积极性。协调加大机场建设和航空公司基地建设的资金投入，在贷款偿还、规费减免、人才引进等方面给予优惠政策。强化机场总体规划与城乡规划、土地利用总体规划等规划的协调衔接，为民航长远发展留足空间。

第三，改善空域资源条件是促进京津冀民航协同发展的保证。京津冀地区军用机场多，军民航机场距离近，飞行冲突矛盾十分突出。尤其是杨村机场位于京津之间，距天津机场36公里，两机场跑道延长线间垂直距离仅7.9公里，对天津机场运行影响很大，分流首都机场航班的能力受到抑制。同时，它对首都机场乃至未来北京新机场飞行流量也造成较大影响。

天津、石家庄机场承接溢出航班的保障能力究竟有多大，需要从地面保障资源和空域保障资源两个方面来考量。从地面保障资源看，还有很大空间；但从空中资源看，如果还是目前的空域条件，天津、石家庄机场航班放行正常率已经比较低，航班分流后，是否还会使航班正常率大幅下降？这就需要空管部门在推进京津冀民航协同发展中，充分考虑京津冀地区各机场规模与空域资源的密切关系以及军、民航机场间的相互制约因素，重新规划华北地区空域结构，打破现有航路航线格局，为京津冀民航协同发展拓展空域资源。

三、加大协同力度，为推动京津冀民航协同发展凝聚合力

协同是现代公共治理的重要特征，更是民航行业治理的核心要素。推进京津冀民航协同发展必须在协同上下功夫，整合各参与主体的力量，充分实现目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同效应。

（一）要积极探索集中统一管理模式。对比纽约、东京地区机场群管理经验，特别是纽约新泽西港务局在集中统一管理上的成就，可以看到，对特定区域内机场群实施集中统一管理是符合航空发展规律的。纽约机场群管理模式中，港务局作为该机场群的一体化管理机构，成功地解决了机场群在协同发展中可能出现的各种问题，实现了纽约机场群良性发展格局。相比之下，东京机场群由于管理主体多元化和国内国际分工方式，在一定程度上成为东京机场群的发展瓶颈。去年，首都机场集团托管了河北机场集团，京津冀地区机场一体化运营管理机制初步形成。我们要借鉴国际上先进管理模式，进一步加大对京津冀机场群管理的统筹力度，形成与机场群发展相适应的一体化组织管理模式，实现对京津冀机场群的高效运营管理。

（二）要大力完善地面综合交通体系。四通八达、方便快捷的地面综合交通体系可以大大提升机场集疏运效率、扩大枢纽机场的辐射范围。当前由于种种原因，京津冀地区民航、铁路、公路、海运等多种交通运输方式没有形成融合发展、互联互通的格局，综合交通效能难以有效发挥。在高铁网络建设方面，天津机场高铁开通还有一段时间；石家庄机场候机楼与客专机场站距离3.8公里，没有实现同站换乘，而且经停机场站的车次少，与航班起降时刻不匹配，不能满足空铁联运需要。在城市轨道交通方面，首都机场开通了轻轨，但目前只能到达东直门站、三元桥站，去往其他地区的旅客还需要换乘地铁，对带有大件行李的旅客存在诸多不便，而且价格高出地铁很多倍。天津机场地铁是个亮点，从市中心天津站地下一直开到航站楼下，能够在火车站和航站楼实现垂直换乘，达到了综合交通融合发展的先进水平。石家庄机场刚启动综合客运枢纽项目前期工作。在交通智能化方面，民航、高铁、地铁、出租、巴士、公交等多种交通方式没有统一信息平台，无法实现客运联程联运和货运一票到底，多式联运产品缺乏信息系统支持。

推动京津冀民航协同发展必须以地面交通完善为前提。打造快速便捷的综合交通网络，在首都机场和天津、石家庄机场之间建设“零换乘”的轨道交通，这个问题，我曾经专门拜访了国家发改委徐绍史主任，希望发改委牵起这个头，把基础建设跟上，徐绍史主任对民航局的建议深表赞同。下一步，我们将继续推动以机场为核心的综合交通枢纽建设，完善空陆联运政策。推动民航、铁路、公路、海运等信息系统衔接，实现客运联程联运“一票通”，让客、货主和航空公司能够便捷实现供需对接，让旅客、货主享受“门到门（D2D）”的一站式服务成为可能。

（三）要着力改善通关政策环境。便利的通关环境对于我们打造国际一流航空枢纽至关重要。目前，过境免签免检、大通关联合查验等联检政策需要进一步简化和突破。民航局希望与地方政府一道，努力争取国家有关部门支持，协调简化机场24小时过境免检程序，实现通程航班全覆盖，争取落地7×24小时通关服务，提升口岸通关效率。共同推进京津冀地区144小时过境免签，实现京津冀免签政策一体化，吸引国际旅客。

同志们，推进京津冀民航协同发展是党和国家赋予我们民航的光荣使命，接下来的任务非常重。希望大家牢固树立全局意识，眼睛不要仅仅盯着自己那一亩三分地，眼光放长远，增强服务国家京津冀协同发展战略的自觉性；始终运用战略思维，坚持改革创新，优化资源配置，积极推进京津冀民航协同发展改革方案；善于采取系统方法，从行业自身发展的瓶颈和短板入手，疏堵结合，充分发挥三地民航协同作用，真正将京津冀民航协同发展推向深入，为服务国家京津冀协同发展做出贡献。