专家解读海南试点开放第七航权（一）：打造航权开放政策高地助力海南自由贸易港建设-民航·新型智库

专家解读海南试点开放第七航权（一）：打造航权开放政策高地助力海南自由贸易港建设

一、世界著名自由贸易港的发展离不开开放的航权政策

自由贸易港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。自由贸易港的概念最早产生于意大利热那亚湾的里南那港。目前，全世界有130多个自由贸易港和2000多个与自由贸易港的内涵和功能相似的自由经济区域。伴随着世界交通与经济全球化格局的演变，自由贸易港已由初始的海港驱动时代逐渐向内陆腹地延伸，并随着第三次工业革命的开启拓展到空港区域，最终形成今天由海港与空港融合发展的双轮驱动时代。

比较当今世界著名的自由贸易港，如香港、新加坡、迪拜等，其能够长期维持全球领先的关键是抓住了世界工业革命与航空运输自由化的机遇，成功实现了由单一海运枢纽向空运与海运双枢纽的转型，确保了其世界交通枢纽与全球货物集散中心的地位。其中，开放的航权政策功不可没。第五航权、第六航权、以及货运第七航权成为这些世界著名自由贸易港服务创新与天空开放政策的标配。

二、开放的航权政策是海南自由贸易港高质量建设的基础

2018年9月24日《国务院关于印发中国(海南)自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）中明确海南自由贸易试验区的战略定位是“发挥海南岛全岛试点的整体优势，紧紧围绕建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，实行更加积极主动的开放战略，加快构建开放型经济新体制，推动形成全面开放新格局，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。”

建设国际旅游消费中心、打造我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户的成功关键是建成海南海运与空运枢纽。得天独厚的交通区位与开放的航权政策是构建航空区域枢纽不可或缺的基本条件。2003年，民航局批准同意海南进行开放第三、四、五航权试点，海南成为国内首个开放航权的试点省份。2004年，民航局进一步支持海南省航权开放，允许国外航空公司在海口和三亚与内地除北京、上海、广州以外的所有国际航空运输口岸享有中途分程权。

2020年，民航局根据正式出台的《海南自由贸易港总体方案》，制定了《海南开放第七航权实施方案》，正式宣布在海南自由贸易港试点开放第七航权。根据《海南开放第七航权实施方案》，本次试点开放的第七航权，包括航空客运与航空货运，是世界上除了少数“天空一体化”区域外，开放程度最高的国际航空业务权，必然会在海南自由贸易港形成对外开放的政策高地。可以预见，未来海南自由贸易港的“贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动”的政策效应推动下，在配合第三、第四与第五航权政策应用的背景下，会吸引更多的境外航空公司到海南省内建设运营基地或航空货运转运中心，从而加快“海南面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽”的形成。

国际航空运输发展的经验表明，发达的航空枢纽与完善的航线网络是地区经济发展的引擎，能够有效促进旅游业、物流业、金融业、现代工业与服务业等产业的高速发展。因此，开放的航权政策，必然有利于海南抓住第四次工业革命的战略机遇，在促进海南自由贸易港经济要素的流动与变革、推动海南经济转型升级与产业结构调整等方面发挥不可替代的作用，并由此推进海南自由贸易港的高质量发展。

三、用好开放的航权政策需要多方共同努力

值得关注的是，航权政策并非一放就灵，关键还在于运用。但是，用好开放的航权政策却需要多方共同努力。借鉴世界自由贸易港发展的经验，结合海南自由贸易港的战略定位与建设实践，提出好下两点建议：

一是加快构建全面对外开放新格局。打造海南自由贸易港的航权开放政策高地，既是建设海南面向太平洋、印度洋的区域航空枢纽的基础，也是推进我国大型航空公司全面参与国际竞争的关键要素。高度开放的航权政策，大都是建立在多边航空协定基础上的，不但能够有效提升本土航空市场对境外航空承运人的吸引力，还能够有效促进我国国际航空运输市场的公平竞争，并在推动本土大型航空企业实施“走出去”战略方面起到关键作用。

一方面，应进一步从战略上明确海南自由贸易港建设在构建“一带一路”对外开放格局与区域全面经济伙伴关系（RCEP：Regional Comprehensive Economic Partnership）中的目标定位，将建设“海南面向太平洋、印度洋的航空区域门户枢纽”纳入双边或多边贸易协定谈判的内容，深入研究海南自由贸易港的交通区位比较优势，细化门户枢纽的市场连接范围，精选航权开放政策的双边或多边协定的谈判对象，有效对接具有潜在战略需求的航空公司，譬如东北亚地区、东南亚地区、中东欧地区等国家的航空公司，提高第五航权与第七航权等开放政策的精准性，有效释放海南自由贸易港“贸易投资自由化便利化”的政策效应。

另一方面，在“实行部分进口商品零关税政策（如：放宽离岛免税购物额度至每年每人10万元，扩大免税商品种类）”，和“实施更加便利的免签入境措施（如扩展外国人免签入境渠道、放宽申请免签入境事由限制等）”，以及“减少跨境服务贸易限制和加快金融业对内对外开放”等政策推动下，将不可避免地改变区域供应链结构和国内居民出境休闲消费行为，并由此为海南自由贸易港带来巨大的航空客货运输需求，改变国内航空公司的战略选择。因此，打造开放的航权政策高地，还须充分考虑国内航空公司立足海南拓展海外市场对航权开放政策的需求，为国内大型航空公司在境外运用第五和第七航建设运营基地或区域枢纽提供政策保障。

二是全面提升海南自由贸易港竞争力。“国际贸易交易中心、国际交通枢纽与全球货物集散地”只是国际自由贸易港的表象特征，其核心竞争力则是“资源配制、产业结构、营商环境、治理体系与治理能力”等内在要素。因此，能否有效发挥航权开放的政策高地效应，还需要海南自由贸易港建设在创新城市服务、改善营商环境、降低交易成本与治理现代化等方面加大全面深化改革的力度。具体包括：

（一）加快适合“港—产—城”融合发展的综合交通体系建设，为生产要素的自由与高效流动提供保障。以航空枢纽建设为例，一是要加快海口美兰与三亚凤凰两个机场的基础设施建设，创新空域管理体制与时刻资源配置机制、完善以空港为中心的综合交通体系；二是要加快海南航空口岸的建设与供给，包括运输航空口岸与通用航空口岸，以适应建设海南自由贸易港对多元化航空服务的需要；三是要加快对海口美兰、三亚凤凰与琼海博鳌机场的空港经济区规划与建设，提升机场与城市间的经济连接性与对外服务的辐射能力。

（二）加快现代服务体系的国际对标与高标准建设，全面提升海南自由贸易港的服务效率，有效降低交易成本。具体到航空枢纽建设，一是要全面对标包括香港、迪拜、新加坡等国际航空枢纽的标准体系，建设以MCT、准点率、延误时间为代表的航空服务标准体系；二是要加大航空服务的开放力度，全面推进包括机场管理机构公共属性回归、经营方式市场化等在内的商业模式创新与管理模式变革，营造公平服务的竞争环境；三是要加快行业监管服务创新，充分运用大数据和人工智能等数字化技术，提升监管能力。

（三）加快公共管理理念创新与人才引进，全面提升海南自由贸易港的行政管理效能与服务现代化。从航空服务发展的角度看，一是要利用“人员进出自由便利和优化税收政策安排”的政策，为有意在海南设立运营基地的境内、外航空公司引进高级人才提供制度保障；二是要加快与国内外著名航空专业高校、大型航空制造及维修企业、以国际民航管理与服务组织对接，在海南设立中外合作办学机构或培训基地，为海南航空枢纽建设提供持续的人才保障。（作者系中国民航管理干部学院邹建军）

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