疫情过后，中国民航会好吗？——明辨下阶段民航业救助政策的转折与递进
一、引言
2020年初暴发的新冠疫情沉重打击全球民航运输业。依靠政府的大力纾困和企业自救努力，中国民航业虽身处逆境，负重前行，但仍坚决履行了社会责任，实现了稳定发展的行业目标。随着新冠疫苗和治疗性药物的研发进展，乐观的我们终于看到了“隧道尽头的亮光”。
然而，即便新冠疫情最终平复，中国民航就会“春暖花开”，“鸿业大展”吗？悲观的人们还会争论说：新冠病毒会长期存在，可预见的未来疫情不会“最终平复”。仅就科学层面而言，这的确是一种真实可信的预测。
而作为战略推演的一种情景，本文所展望的“新冠疫情最终平复”，更强调“政府最终解除疫情引发的各种旅行限制政策”，并不是指新冠病毒作为一种疾病感染源被“彻底消除或控制”。至于最终战胜疫情的时间，我们交通旅行业者无不翘首企盼“这一刻早日来临”。但“胜利日的推迟”其实并不影响本文对疫情过后民航业救助政策的分析和探讨，除非在这一延迟的时间段里出现了我们未能预测到的变量或者变化。
展望下阶段疫情平复后民航业的救助与改革，我们首先应深入总结前期行业的纾困政策和企业的自救措施，再结合经济形势最新动态研判，才能推动全行业“与时俱进”，刷新“战略共识”，保持正确的“情景意识”。
二、回顾民航2020~2021：政府输血急救与企业自救
过去两年，一方面我国政府通过减税降费、减租降息、纾困贷款、重组注资、加大加快基础设施建设等一揽子财政和金融支持政策全力帮助民航企业渡过难关。虽然中国民航全行业可比口径亏损已连续两年近千亿人民币。但是政府输血急救的有力措施帮助民航在极度困难的时局下维持了生产运行的能力和规模，充分发挥了民航服务疫情防控和经济社会发展不可替代的行业功能。另一方面民航局出台了民航十四五发展规划，合理引导行业发展预期，宏观调控行业发展节奏，为推动全行业“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，促进民航加快实现高质量发展”描绘了蓝图，奠定了基础。
疫情以来民航企业也以多种方式开展了经营自救。除了企业内部贯彻“三去一降一补”深化改革以及降本增效的各项举措之外，航企自救最大的亮点是航空货运。航空公司通过大幅增加“客机货班”，扩大货机机队规模和飞机利用率等措施大幅提高运能供给，保障了全球抗疫物资的及时运输，有力支撑了抗疫时期中国外贸的强劲发展和全球产业链和供应链的稳定，最终抓住货运市场机遇实现了每年近200亿的业务利润。
肯定前期政府纾困政策以及企业自救措施有效性的同时，我们还必须清醒地认识到上述举措的局限性和不可持续性。第一，政府目前主要是聚焦“六稳六保”的政策目标，在维持现有的民航行业结构和竞争格局的条件下对各行业主体进行“输血救急”，真正的问题是民航企业的“自身造血能力”能否在疫情平复后“自然恢复”？第二，政府当前以信贷支持为主的纾困政策未设定明确的前置要求、给予条件、政策期限以及退出条件。企业长期对政府纾困政策“依赖成瘾”会导致全行业深化改革和结构调整的动能减弱，不利于行业的创新发展。第三，民航企业在航空货运方面取得的成绩和盈利与行业整体的亏损规模相比完全不在同一个数量级，而且业绩波动性大，可持续性存在变数。
三、看懂民航2022：躬身入局迎万难
2022年1季度宏观经济形势的最新趋势与动态则更凸显出民航业前期纾困政策的局限和不可持续性。油价大幅上扬、人工成本刚性上升和公共安全成本上升等因素与疫情引发的需求收缩、新增低效/无效资产递延影响等各种不利因素叠加交织，已深度制约民航业今后的复苏和发展。
2022年初的布伦特油价已逐渐攀升至每桶90美元的高位。2月24日俄乌战争爆发更是推波助澜，导致国际油价急剧上升至每桶120美元以上，盘中一度突破2008年以来的价格高点。导致这一轮国际油价和大宗商品价格的大幅上涨的原因，既有疫情影响下美国等主要经济体货币超发的通胀效应（中长期驱动），又有俄乌战争等突发事件引发市场破坏以及供给危机的短期冲击。虽然多家专业机构对此轮油价上涨的上限还存在每桶150美元/180美元/300美元等不尽相同的预测，但相较2020-21年，保守预计2022-23年国际油价都将处于每桶90美元以上的高位。这意味着以2021年平均交货价（每桶69美元）为基准，中国民航全行业燃油成本按年同比至少要上涨30%。根据2019年和2020年《中国民航行业发展统计公报》的相关数据推算，近期全民航每年大约会消耗3000万吨航油。假定人民币兑美元汇率不变，若依照2021年航油结算价平均每吨4100元人民币计算，未来两年民航燃油成本同比2019年每年至少要净增近370亿元人民币。高盛集团3月8日公布最新油价预测，预计2022全年布伦特平均油价将会达到每桶135美元。若照此推算，中国民航全年燃油成本较2021年至少要净增1200亿元人民币以上。
2020年因油价处于近年低位，人工成本一度超过燃油成本成为航空公司的第一大成本项，总成本占比超过20%。考虑到航空公司的机务维修、配餐供应、机场服务等大项成本开支中其实隐含着相当大比例的人工成本，整体人工成本刚性增加引发的行业经营风险其实被显著低估了。根据第七次人口普查数据预测，考虑到近几年超低的人口出生率和自然增长率，2025年之前中国总人口即将达到峰值，之后将呈负增长。而有人口专家根据最新的统计数据预测：2021年全国净增人口总量仅为48万，全国人口总量提早至2022年就会出现“负增长”。前期2010年中国劳动人口总量已达到峰值，其后转为负增长。2022年提前出现人口总量拐点，这是中国人口结构的又一次重大转折，未来必将极大的影响经济和社会发展的各方各面。“总劳动人口规模缩小的同时，我国劳动力市场仍存在劳动力技能结构与市场需求结构不匹配的突出问题，部分企业招工难、用工荒与部分群体尤其是青年群体就业难矛盾并存。”（参阅《蓝皮书：2022年中国经济形势与预测》P11页/主编：谢伏瞻；副主编：蔡昉 李雪松/北京/社会科学文献出版社/2021年12月出版）
今后随着各行业复工复产以及民航业生产量的恢复，民航生产、运行和服务一线的工作岗位预计也会出现招工难，进而连锁导致行业基层和一线队伍的整体管理问题。在北、上、广、深等一线城市，上述人力问题则更为突出。民航业迫切需要推进人力制度层面的深化改革，切实加大相关岗位的综合保障和综合激励力度，提高相关岗位在就业市场的吸引力和竞争力。这样才能有效应对和缓解上述问题。但这些均意味着行业人工成本“在总体工资性支出随物价上涨而调整的大盘子”基础上要进一步追加结构性调整优化的增量。十四五开始民航业的确该聚焦“人”的因素，像管理飞机价值一样精细化的管理人力资源了。
疫情可能最终平复。但“后疫情时代”各类公共安全风险上升的趋势却很难“挥别”。未来这类风险可能不至于像新冠病毒一样引发“全球危机”，但它们会对经济或者民航业造成局部或阶段性的扰乱，并导致全行业安保、防疫等管理成本长期增加。这已经成为“新常态”。考虑到民航业各主体窘迫的财务状况，上述公共安全相关成本增项如果不能对应到稳定的收入项，完全可能随时变成“压垮骆驼的稻草”。
总结上述三类成本的趋势分析，综合考虑宏观经济不景气导致的旅行消费需求缩减，以及2020年以来行业新增低效无效资产的递延影响，最乐观预测：即使2022年后半年新冠疫情得以成功遏制，政策层面各种旅行限制完全取消，2022-2025年民航业可比口径每年仍将连续亏损超过1000亿元人民币。纵观十四五，不但民航业生死存亡的警报远未解除，行业生存环境反而比疫情暴发后的前两年更为复杂和恶劣。
事遇万难须放胆，人破困局要用智。展望民航业下阶段的救助与改革，政府各相关部门需要打破惯性思维，躬身入局，和衷共济，从供给和需求两侧协同发力，目标导向，对症施策，量化引导，才能推动民航业摆脱困局，早日实现健康、可持续发展。
四、居危思备，需求侧量化救助民航业急需“三板斧”
通过前文的分析推演，不难看出，无论新冠疫情是否平复，未来三年中国民航业都必须仰赖国家从政策层面更大力度实施救助。政府必须通过各种方式每年为全民航注入至少1000亿元人民币（特殊情况下甚至可能超过2000亿人民币）的流动性，全行业才能维持现有规模的正常运行。政策层面需要讨论的问题不应是“该不该救助？”“该救助多少？”。而应该讨论的问题则是：作为一项产业政策和公共政策，国家对民航业实施救助的目标和逻辑是什么？谁来统筹负责制定和实施民航业救助计划？如何系统设计精准、量化的救助政策实施方案？各项救助政策和措施应何时在何种条件下退出？
不同于过去两年政府无条件直接“输血急救”，下一阶段政府首先应该将民航救助政策与各政策受益方的分类改革目标捆绑实施；其次要事先明确救助政策的总体量化目标；在此基础上再对每个分项政策和措施加强动态、量化的效果评估和过程管理，逐项明确政策期限和退出条件。成功的救助政策，其制定和实施都需要政府和企业打破传统分界，基于“信息透明和信息对称”充分协商，深度合作。当务之急是政府层面首先要明确一个总体牵头领导和推进此项工作的责任部门，并配套落实相关工作机制。否则，国家担保的长期巨额信贷支持就成了主要的政策选项，甚至最终可能“选无可选”，成为唯一的政策选项。企业“信贷成瘾”的尾部风险经年累月，势必在未来导致更大的“难局”。
民航救助的政策措施总体上分为供给侧和需求侧两大类。只有在肯定前期供给侧救助措施的成效的同时充分认识其存在的局限与不可持续性，才能明辨“运用需求侧的政策工具通过市场发挥产业救助效能”才是下一步行业救助政策转折和递进的主流方向。通俗讲，政策的综合导向是允许和任由企业继续借债度日？还是择机转变，激励他们“出门干活挣钱”？“道心唯微”。政策主导者当局决策时的一念之择，其后的因果结局却大为不同。
另外，2020年8月发表的《“绝地五策”－从航空公司视角透视中国民航业新冠疫情政策和措施建议》和2021年1月发表的《极限思维：五问民航十四五》两篇文章，已经从供给侧以航空公司视角对中国民航的新冠疫情救助政策和民航业宏观调控的相关问题进行了深入探讨。两篇文章从供给侧出发给出的政策建议虽过于理想化，但现在看来仍不失其理论价值。因此本文将重点围绕前文论及的问题从需求侧提出对应的量化救助建议，不再重复引用上述两篇文章已经充分讨论的内容。
4.1 发改委应尽快明确民航和高铁的同步调价机制
民航应对油价飙升的措施主要有：1、廉价能源替代。2、节能措施，包括改进工艺流程、淘汰高耗油、高耗能设施设备等等。3、提高产品服务价格和征收燃油附加费。4、采取金融对冲措施。运输业是燃油消耗大户。前两类措施虽符合绿色低碳环保的发展方向，但对民航业而言“缓不济急”且又“杯水车薪”。民航企业主要靠采取后两类措施来度过危机。
以高盛对于油价的最新预测值（2022年布伦特油价平均每桶135美元）测算，除去货运部分，全年平均航空公司要通过提价和征收燃油附加费向每位旅客多收200元人民币才能抵消油价上涨的影响，而2021年民航旅客的平均票价仅为700元不到。民航旅客运输的替代方式是高铁，其客运运能是民航的4-5倍，它会同步提价和征收能源专项附加费吗？次一级的问题是民航如果全年预计增加1200亿人民币的燃油成本，其中多少比例通过企业提价来抵消？多少比例可以通过征收燃油附加费来抵消？国家发改委有必要借鉴石油行业成品油价格调整机制，出台协同透明、事先约定，按规则自动触发的民航和高铁的同步调价机制。否则民航铁路难兄难弟，难免互相拖累，陷入“竞亏比赛”。
至于是否采取金融对冲措施部分抵消和延缓油价上涨的影响？民营企业可以自主经营决策。而中国民航业主体多为国有企业，且中航油又是居于垄断地位的专业航油提供商。如果中航油和各国有航空公司都分别采取金融对冲措施应对油价波动，这其实意味着双重对冲，会无形中放大金融工具的风险和收益。因此应对油价波动，全行业有必要谋划出台统一的金融对冲计划。与此相关的另一个关键变量是购买金融对冲产品平抑油价上涨的总仓位量。笔者建议应将其严格控制在目标比例范围。行业主要应通过前三项措施抵消燃油成本上涨，剩余部分才考虑通过购买金融对冲产品来锁定风险。毕竟运输企业参与燃油套期保值的目的是助力可持续经营，不是要在金融市场投机牟利。
4.2 允许民航设立和收取“安保和防疫费”
为应对行业公共安全风险相关成本的上升趋势，民航业可考虑的措施主要有两个方向：1、争取由政府财政资金直接报销或拨付相关费用。2、按照使用者付费的公共管理原则，允许航空公司代表行业统一征收“安保和防疫费”。考虑到目前各级政府的财政状况，第一项措施几乎无从实现。聚焦第二项措施，如果允许航空公司向每位出行旅客征收50元的安保和防疫费，全年旅客量以4.4亿人次计算，民航客运每年可以筹措220亿人民币的专项费用；假定货运能再筹措50亿安保和防疫费，则民航每年可筹措270亿人民币专门用于安保和防疫工作。为此，政策层面需要先期解决的问题是：政府是否允许民航设立和收取安保和防疫费？收取的标准如何测定？民航内部关于此项费用相应的分配、使用和管理的相关规则、规定也应提前制定完备。
4.3 疫情过后，一旦解除旅行限制，同步发行全国通用的旅游振兴消费券
当前出于防疫需要，各级政府出台了各种严格的旅行限制政策。旅行消费需求缩减是既是这些政策实施的目标，也是其必然结果。但未来疫情平复，一旦各种旅行限制政策被解除或取消，政府完全可以通过发放专项消费券的方式，阶段性鼓励人们出行和消费。
受部分企业设立专项福利每年向员工发放旅游补贴的启发，充分考虑政策的公平性、可行性和有效性，笔者建议：由中央财政以数字人民币方式向社会所有在职职工（不分规模、所有制和雇佣方式）发放一定金额的“旅游振兴消费券”，专项用于限期购买景区门票、航空和高铁运输服务以及星级以上酒店住宿服务，全国通用。在职职工可以通过工资账户关联数字人民币账户的方式领取“旅游振兴消费券”。此项举措若付诸实施还会有力推动数字人民币在全社会加速推广应用。
根据文化和旅游部授权（中国旅游研究院）发布的数据，2019年中国旅游业总收入为6.63万亿元人民币。充分考虑刺激政策的力度和效果，“旅游振兴消费券”的总发放规模第一年可以设定在5000亿元人民币左右，之后再根据实施效果逐年调整直至政策最终退出。足量发行全国通行的“旅游振兴消费券”势必会给深陷困局的旅游服务业注入充分的流动性，加快包括民航在内各相关行业的复苏与成长。此项政策也会提振旅游服务业扩大就业，还会带动和刺激社会整体消费的全面活跃，从而帮助政府实现多重政策目标。当然，中央政府发放“旅游振兴消费券”不只是一项实施行业救助的政策工具，更是一个复杂的社会工程。政策方案还须由政府和相关行业决策部门更周密的论证和谋划。
所谓宁可备而不用，不可用时无备。在疫情管控措施没有放开之前，我们特别要抓紧当下的时间窗口，推动相关各方就上述政策的必要性、可行性以及实施方案达成尽快共识，提前审议决策。疫情过后，一旦政府解除旅行限制，即可同步发行全国通用的“旅游振兴消费券”，鼓励和刺激人们旅游出行。
五、结语
展望疫情平复后的民航业，如果上述需求侧的量化救助措施得以实施，民航业有望通过“上调价格并征收燃油附加费、征收安保和防疫专项费、”旅游振兴消费券“刺激和扩大旅游消费”这三大举措每年从市场上获得1000-1500亿人民币的增量营业收入。辅之以政府在供给侧针对民航企业实施附加“改革条件和量化目标”的一揽子行业救助政策（包括“减税降费、减租降息、纾困贷款、混改注资”等）；再加上各个企业自立自强，通过各种“自救”措施“苦炼内功”，改善自身“造血”能力（包括深化人事制度改革，系统加强人工成本管控、兼并重组、结构调整，精细化管理，降本增效，产品服务创新升级等），中国民航业才有望最终摆脱新冠疫情的重创，重新走上良性发展的道路。
疫情过后，中国民航会好吗？我们都希望它变好。所以事在人为，事不宜迟。生逢大破大立的时代，每一个民航人都已无处“躺平”。（作者：张允）
