摘要：中央和地方政府修建机场的目的是优化当地的交通运输条件，促进经济和社会发展。衡量机场对地方交通运输条件优化的指标是机场的通达能力。机场通达能力的大小主要是由通达地点数量的多少、分布范围广泛程度和航班频次决定的。与用干线飞机运营中小机场相比，用支线飞机运营中小机场能更好地提升中小机场的通达能力。国家应该设定鼓励支线飞机运营支线航线的政策目标。利用经济正外部性的原理分析了支线航空补贴的发放方式，因支线飞机运营支线机场比干线飞机提供了更大的正外部性，理应比干线飞机获得更多的支线航空补贴。分析了支线航线补贴政策、民航发展基金政策、机场收费政策、支线航班航材进口税收优惠政策、支线机场管理体制、支线机场补贴政策、机场投资政策、支线飞机进口税收、支线航空运输增值税等政策存在的问题，并提出了改革建议。

　　前文回顾：支线航空发展政策改革总体框架研究（上） 

　　五、民航发展基金政策

　　（一）现行政策内容与存在问题

　　民航发展基金于2012年设立，由原来的机场管理建设费和民航基础设施建设基金合并而成，由航空公司和旅客分别缴纳。这两项民航发展基金，对支线飞机长期予以优惠，实行支线飞机与干线飞机差别对待的政策。对支线飞机运营的航班免收和减收民航发展基金，而对干线飞机不减免（新冠疫情影响除外），具有鼓励用支线飞机运营支线航线的作用。 

　　实践中，通过免收旅客乘坐支线飞机民航发展基金来鼓励用支线飞机运营支线航线的目标难以实现。按照政策设计，免收支线飞机旅客的民航发展基金后，每名国内旅客的飞行成本将降低50元。旅客乘坐支线飞机的成本降低50元，降低幅度大约在5%至10%，将提高支线飞机对干线飞机的竞争力。 但是，我国目前飞机票销售系统中实行机票价格与税费价格分别显示制度，只向顾客直接展示机票价格，旅客在浏览机票信息时一般看不到支线飞机民航发展基金优惠带来的成本降低，甚至许多民航业内专家也不知道免收旅客的支线飞机民航发展基金这一政策，使这项优惠政策难以激励旅客购买支线飞机机票。 

　　对于航空公司根据航线类别、飞机最大起飞全重和飞行里程缴纳的民航发展基金，国家对用最大起飞全重50吨以下的支线飞机执飞的部分支线航线减半征收，确实具有激励用支线飞机运营支线航线的作用。但是，目前给予优惠的支线航线只是省、自治区内的航线和跨省飞行的长度600公里以内的航线，没有扩展到支线飞机运营的全部航线。 

　　（二）改革建议

　　要使免收旅客的支线飞机民航发展基金政策产生激励旅客乘坐支线飞机的政策效果，需要让旅客在决定购买机票前就感知到该政策带来的乘机成本降低。为此，可以采取如下两种政策措施：

　　一是在航空公司、OTA等机票销售环节，将机票、燃油附加费和税费的价格合并显示，直接显示出机票、燃油附加费和税费的总额。这样，在机票价格相同的情况下，支线飞机的总价格中因没有民航发展基金而低于干线飞机价格，提高支线飞机的竞争力。这种做法，也有利于落实消费者的知情权，保护消费者的利益。目前，美国FAA规定销售机票时，必须直接向顾客展示包含机票和税费的总购买价格，实际销售中也是这样执行的。 

　　二是对旅客乘坐支线飞机的民航发展基金不再免征，而是国家征收旅客的支线飞机民航发展基金后，直接全额返还给航空公司，航空公司可以在接受返还的民航发展基金后降低机票价格，提高对干线飞机的竞争力。中小机场的经济发展水平较低，价格不敏感的公务旅客占比更高一些，采用这种方法对提升支线飞机的竞争力效果会更好一些。

　　对于航空公司缴纳的民航发展基金，按照增加支线飞机航线补贴额和政府购买服务的原理，免征民航发展基金是为了提升中小机场的通达能力这一目的，建议将全部支线飞机运营的支线航线民航发展基金免征。由于经过多次降低后，航空公司缴纳的民航发展基金标准已经较低，全面免征支线飞机运营航线的民航发展基金，国家财政负担不会增加太多，但具有很强的政策导向。

　　六、机场收费政策

　　目前，我国存在中小机场收费定价偏高的现象，扭曲了交易结构，不利于支线飞机运营中小机场模式的发展。

表2：机场分类目录

　　表1和表2是民航发〔2017〕18号文件中的机场分类目录和内地航空公司内地航班航空性业务收费的基准价。从这两个表格中可以看出，一类机场的收费标准低于二类机场，二类机场的收费标准低于三类机场。也就是机场越繁忙，收费标准越低，机场业务量越小，收费标准越高。这种标准，是按照自然垄断理论制定的，贯彻了“成本回收”定价原则，不允许繁忙机场的管理机构利用自然垄断地位按照过高价格收取费用。国家之所以这样规定，是因为一类机场虽然投资额大，但这类机场的航班量也很大，即使执行稍低一些的收费标准，这些机场的收入也能够收回成本；三类机场虽然投资额小一些，但这些机场的航班量也很小，有些机场甚至每天只有几个航班，即使执行这样较高的收费标准，这些机场的收入也难以补偿成本。成本收回定价原则与市场供求定价原则是相反的。在市场供求定价原则下，供求双方按照供求定律协商确定价格，一类机场的航班时刻供不应求，机场收费标准应该高；三类机场的航班时刻供过于求，机场收费标准应该低。 

　　笔者认为，对于第一、第二类机场，应该继续坚持成本定价原则，防止机场管理机构滥用市场垄断地位，收取高额起降服务费，对于第三类机场，应该实行市场定价，或者规定较低的收费标准。这是因为，第三类机场，尤其是其中的中小机场，对航空公司根本不具有垄断地位，不具有实行成本定价的基础和条件。中小机场的旅客数量少，航空公司因收入水平低而不愿意开通这些机场的航班，为此，许多中小机场为开通航班而给予航空公司航线补贴。在这种情况下，作为地方政府和机场管理机构整体的一方实际并没有因机场收费标准提高而增加实际收入，因为机场收费增加时，地方政府支付的补贴额就会增加；机场收费减少了，地方政府支付的补贴就会减少。在中小机场管理机构和相应的地方政府之间，中小机场管理机构难以盈亏平衡，需要政府补贴，机场管理机构收费多，则政府补贴少；机场管理机构收费少，则政府补贴多。

　　通过降低第三类机场尤其是中小机场的收费标准，可以激励航空公司开通更多的航班，提高中小机场的通达性。这也是国家倡导的降低制度性交易成本的应有之义。

　　另外，为了激励航空公司用支线飞机运营支线航线，建议实施与干线飞机相差异的机场收费政策，对航空公司用支线飞机运营中小机场免收部分费用，由中央和地方财政按照支线飞机航班起降架次对中小机场提供运营补贴。

　　在目前的收费结构下，一些大型机场的收费也不能满足扩大再生产的要求，需要民航发展基金和地方财政提供改扩建支持。由于繁忙机场的地方经济发展对航空运输业有较强的正外部性，可以考虑进一步提高繁忙机场收费的价格水平，让繁忙机场能实现扩大再生产，中央政府不再提供民航发展基金支持，节省的民航发展基金用于支持中小机场的发展，提供中小机场的通达能力。

　　与机场收费类似的是空管部门收取的航路费和进近指挥费，可以对支线飞机免收。由于该收费标准不高，影响不大。

　　七、支线航班航材进口税收优惠政策

　　根据《关于营运支线航线的国内航空公司维修用航空器材进口税收的暂行规定》（财关税[2010]58号）及其更新文件，从2011年至今，国家对国内航空公司用于支线航线飞机、发动机维修的进口航空器材（包括送境外维修的零部件）免征进口关税和进口环节增值税。 

　　民航业营改增后，由于增值税的价外税性质和多环节征收特征，航空公司按期申报缴纳的增值税与进口环节缴纳的增值税存在此消彼长的关系：在进口环节缴纳的增值税增加，按期申报缴纳的增值税就减少；在进口环节缴纳的增值税减少，按期申报时缴纳的增值税就增加，但航空公司缴纳的增值税总额并没有变化。因此，在营业税制度下能降低航空公司成本的减免用于运营支线的航材进口环节增值税制度，在营改增后，除能够节省少量资金成本外，基本失效了。

　　由于对干线飞机与支线飞机同等减免航材进口环节的关税和增值税，不能产生激励航空公司用支线飞机运营支线航线的效果。

　　为鼓励用支线飞机运营支线航线，建议取消运营支线航线的飞机、发动机维修用航材免征进口环节关税和增值税的政策，由中央财政将这部分资金纳入航线补贴基金，提高补贴标准，增强对支线飞机运营支线航线的激励作用。

　　八、支线机场管理体制

　　中小机场大面积亏损是长期困扰政府和机场管理机构的大问题。这个问题的长期存在，与对中小机场的认知不全面和管理机制设计不到位有关。支线机场都是旅客吞吐量不大的小规模机场，由于机场行业投资大，具有很强的规模经济特性，在达到一定规模前是不可能盈利的。地方政府投资建设机场时也应当知道短期内是不能盈利的，不但不能盈利，甚至营业收入连运营费用都补偿不了，需要政府提供补贴。因此，既然中小机场建设的目的不是在短期内盈利，那么对于小规模机场，应当按照《机场管理条例》规定的“机场是公共基础设施”的定位，采用恰当的方式进行管理，而不能按照一般企业那样考核利润。

　　根据财务收支情况，中小机场管理机构大致可以分为三类：第一类是规模很小的机场，业务收入现金流不能补偿业务支出，现金流量是负值，不能持续运营，需要政府补贴；第二类是规模稍大一些的机场，业务收入现金流能够补偿业务支出，现金流量是正值，但计提跑道、候机楼等固定资产折旧后亏损；第三类是规模较大，业务收入现金流能够补偿业务支出，现金流量是正值，计提跑道、候机楼等固定资产折旧后仍然有利润。

　　对上述三类机场，应当实行不同的管理体制。对于第三类机场，其管理机构可以作为一般企业对待，政府一般不用提供运营补贴，可以考核利润。对于第一、二类机场，应当将跑道、候机楼等资产作为与市政道路同类的资产，不作为机场管理机构的资产，不计入机场管理机构的资产负债表，不计提折旧。机场管理机构承担的是对机场设施提供管理维护服务的职能和运营机场设施向航空公司提供服务的职能，其对运营管理、维护有关的成本费用负责。这样处理，第二类机场的管理机构就不会亏损了。对于第一类机场的管理机构，地方政府可以参照财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），按照该文件规定的可行性缺口补助（Viability Gap Funding）方式提供补贴。可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 

　　之所以设计上述三类管理体制，是因为机场是地方政府决策投资建设的，是为地方经济和社会发展服务的，地方政府应当承担决策风险。机场管理机构一般是在建成后为管理机场而组建的，只应对其提供的管理服务承担风险，机场投资决策产生的风险不应当由机场管理机构承担。

　　通过上述分类处理，可以有效解决困扰各方的中小机场管理机构大面积亏损问题，让机场管理机构轻装上阵，加强管理，提供安全、优质、高效的服务。

　　九、支线机场补贴政策

　　2008年，民航总局、财政部印发了《民航中小机场补贴管理暂行办法》（民航发[2008]15），建立了对中小机场的补贴制度。2010年、2012和2020年，民航总局、财政部对其做了修订，现行有效的办法是财建〔2020〕93号文件印发的。 

　　《民航中小机场补贴管理暂行办法》（财建〔2020〕93号）第七条规定，中小机场补贴包括固定补贴和变动补贴两部分。固定补贴根据地区类别和机场旅客吞吐量档次确定。基本原则是所在地区经济越不发达、旅客吞吐量档次越低，补贴额越高。变动标准补贴按照旅客吞吐量人次计算，根据地区类别和机场旅客吞吐量档次确定标准，原则与固定补贴相同。 

　　这种补贴方式区分机场管理机构需要补贴的程度，对于公平提供补贴是有效的，促进了这些机场的发展。但是，根据旅客人数提供变动补贴的方法，不能区分支线飞机和干线飞机对优化机场通达能力所提供正外部性的差异，也不能激励中小机场管理机构采取措施吸引支线飞机运营这些中小机场，对提高中小机场通达性的作用不足。因为在旅客人数相同的情况下，航班数量不同时，机场的通达能力是不同的。

　　为激励机场管理机构采取措施提升机场通达能力，也为了激励用支线飞机运营支线机场，建议根据机场航班起降架次计算变动补贴，而不是根据机场旅客吞吐量计算变动补贴。这样，在旅客吞吐量相同的情况下，起降架次增加将提升机场的通达能力，对其提供的补贴就多，对机场管理机构产生正向激励。

　　十、机场投资管理政策问题

　　机场与公路不同，公路建成后就可以通车，只是车次多少问题，新建中小机场投入使用时旅客很少，如果没有补贴，航空公司不能盈利，根本不会开通航班，就会导致机场闲置，造成投资浪费。中小机场投产前几年需要政府提供机场运营补贴和投资补贴，是一项较大的投资支出。目前机场投资时一般只做一次性的投资预算，而不做补贴预算，导致许多中小机场投入运营后缺少资金进行补贴，给地方政府和机场管理机构都带来不少麻烦。

　　为避免产生上述问题，建议改变现行的机场投资预算机制，在进行机场可行性研究时，不仅就一次性建设投资进行预算，也要对运营期的运营补贴和航线补贴作出预算，确定好资金来源和筹资渠道。如果不能筹集到足够的运营补贴资金，可以作出暂不建设机场的决策，这也是优化地方资源配置的重要方式。

　　十一、营改增政策消除了进口支线飞机的税收劣势

　　干线飞机进口享受税收优惠政策，支线飞机进口不享受税收优惠政策，导致支线飞机进口税收成本大大高于干线飞机，这个问题曾经是制约我国支线航空市场发展的重要原因。随着营改增政策的实施和税率的调整，这一问题基本解决了。

　　2006年，民航总局在《关于〈民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见〉的背景》中指出：“导致适合支线航空运输的支线飞机数量较少的主要原因之一是支线飞机、发动机及零备件进口税赋过高。目前国家对进口空载重量25吨以下的飞机征收关税5%和增值税17%，综合税率为飞机价值的22.85%，而空载重量25吨以上的干线飞机关税和增值税仅分别为1%和4%，大大低于支线飞机税率，造成支线航空运营成本远高于干线飞机运营成本。例如购买1架国外生产的70座级飞机，购机价格约为3100万美元（含关税、增值税），平均单座价格约为44万美元，而购买1架130座级的飞机，购机价格约为3600万美元（含关税、增值税），平均单座价格为28万美元，单座价格相差16万美元。因此，航空公司宁可购买130座级飞机，也不去买70座级的飞机，两种机型投入航线运营的成本差异太大”。 

　　对上述数据进一步分析可知，70座支线飞机的不含税价格是2523万美元，单座不含税价格是36万美元；130座干线飞机的不含税价格是3427万美元，单座不含税价格是26万美元。因此，支线飞机的单座不含税价格只比干线飞机多10万美元，由于税收政策原因，导致支线飞机的单座购买价格比干线飞机多16万美元，差额提高了60%。 

　　2013年8月1日，民航业全面实施营改增。2013年8月，财政部、国家税务总局印发《关于调整进口飞机有关增值税政策的通知》（财关税[2013]53号），从2013年8月30日起，将干线飞机的进口增值税优惠税率由4%上调为5%；同月，国务院关税税则委员会印发《关于调整褐煤等商品进口关税税率的通知》（税委会[2013]31号），从2013年8月30日起，取消空载重量在25吨及以上但不超过45吨的客运飞机（税号：ex88024010）的1%进口暂定税率，恢复实施5%的最惠国税率。 

　　通过2013年8月的税率调整，进口干线飞机和支线飞机的关税税率都变为5%，在关税成本方面没有了差别。虽然干线飞机进口仍然享受5%的增值税优惠政策，比支线飞机执行17%（后减为13%）的进口税率低，但由于民航业实施增值税政策后，进口环节增值税可以抵扣销项税额，不再计入飞机成本，增值税优惠政策也就不会影响影响飞机购买成本。因此，营改增政策实施后，干线飞机与支线飞机进口环节的税收成本基本相同了。 

　　在国产支线飞机与进口支线飞机的比较方面，国产支线飞机没有关税负担，而且也执行5%的增值税优惠税率，比进口支线飞机具有竞争力。 

　　总之，民航业营改增政策的实施和进口关税税率的调整，降低了支线飞机对干线飞机的竞争劣势。但是，由于进口税收政策的复杂性，民航业对这个政策利好的认知仍然比较肤浅，民航业内许多专业人士直到现在仍然在说支线飞机比干线飞机的进口税收成本高，该政策调整并没有在飞机引进决策中产生大的作用。

　　十二、支线航空运输增值税减免政策

　　目前，国家对支线航空支持的主要资金来源是民航发展基金。由于近年来民航发展基金的征收标准持续降低，财政部和民航局难以拿出更多的资金支持支线航空发展。改变我国民航干支线飞机的结构，需要克服路径依赖。克服路径依赖，需要支付制度变迁成本，因此，政策调整应当在短期内具有一定程度的矫枉过正才行。为此，可以考虑参照免除旅客缴纳的民航发展基金的做法，减少或者免除支线飞机运营收入的增值税。

　　我国目前支线飞机不到200架，占飞机总数的比例仅仅5%，提供的旅客运输周转量不到2%，减免这些支线飞机的增值税，对国家财政不会造成大的负担。随着支线机队规模的扩大，支线飞机的规模经济优势就能体现出来，运营成本就会大幅度降低，等支线飞机的机队规模比较大（例如占全国机队规模的25%）时，再恢复或者调高支线飞机运营收入增值税，那时对支线航空不会造成不利影响。 

　　十三、讨论与分析

　　上述政策措施对于鼓励用支线飞机运营支线机场，限制用干线飞机运营支线机场，都有一定的作用。除这些政策措施外，还需要改变政府部门对航空运输规律的认知，让更多的地方政府认识到，用支线飞机运营支线机场对优化地方经济社会发展环境更有效，地方政府投资建设机场和提供航线补贴的财政负担会更轻，从而让地方政府对支线飞机提供相对更高的补贴水平，以促进支线航空的发展。

　　改革过程中，要根据国家财政承受能力和效果合理确定补贴数额，确定适当的政策支持力度。需要明确的是，补贴的目标不是所有的支线飞机航班都盈利，而是支线飞机运营支线机场比干线飞机运营支线机场获得的补贴更多，体现支持支线飞机运营支线机场的国家政策，让支线飞机运营支线机场这一商业模式具有竞争力。我们还要清楚，窄体机和宽体机执飞的航线也不都是盈利的，还有大量的窄体机和宽体机航线处于绝对亏损和相对亏损状态，这是现实，也是基本的经济规律。

　　如果支线航线主要由窄体飞机运营改为支线飞机运营后，支线机场的通达性会大幅度提高，航空运输对经济社会发展的支持作用将更强，获得的财政收入将更多。因此，在支线航空政策调整过程中，建议国家财政增加部分财政支持资金，实际上，这种财政资金支持的效果更类似于政府的投资。国家财政资金投入的增加，将加速支线航空市场结构调整的进程，对国产飞机的发展也会产生很大的支持作用。

　　由于政策效果的滞后性，这些政策改革应当按照先易后难的原则实施，并动态评估政策实施的效果，如果简单易行的政策实施后就能实现政策目标，则其他政策改革就不再实施。

　　本文是一个支线航空发展政策的框架性改革建议，各个政策建议的论述都是比较简要的，也没有进行定量分析。今后，我们要对上述每一项政策都进行详细的分析论证和制度设计，为我国航空运输事业的发展提供更有力支持。（作者系中国民航网智库专家 郭才森）

　　（本文首发于《中国民用航空》2021年第2期）