摘要随着项目融资的发展，PPP(PublicPrivate Partnership公私合伙或合营，又称公私协力)项目模式开始出现并越来越流行，即：由政府与企业或私营商签订长期协议，授权企业或私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务[[1]]。本文拟对PPP模式在我国民用机场领域的运用作一个综述，并论述它的理论基础。 

　　Summary: With the development of project financing, PPP(PublicPrivate Partnership) mode is gaining its popolarity. PPP is a cooperation mode in which private sector is authorized by government on long term agreement to build, operate or manage public infrastructure and provide public service.This article summarizes PPP’s application in China’s civil aviation field and discusses the theoretical basis of PPP. 

　　关键词公私合营投资风险社会资本民用机场公益盈利 

　　Key words: PublicPrivate Partnership, invest risk, social capital, civil airport, public interest, revenue 

　　1 引言 

　　关于PPP的概念目前还没有一个较为统一的说法，对英文PublicPrivatePartnerships也有多种译法，如公私伙伴关系、公私合作伙伴模式、公共/私人合作关系、公私机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民间开放公共服务、公共民营合作制等。下面列举几种具有代表性的说法。 

　　1．联合国发展计划署（1998年）：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 

　　2. 联合国培训研究院：PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。 

　　3．欧盟委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。 

　　4．美国PPP国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。 

　　5．加拿大PPP国家委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。 

　　通过上面众多概念可以看出，对PPP的定义还没有形成一个完全一致的表述，但仍可梳理出其共同的特性：首先是公共部门与私营部门的合作，合作是前提，每个概念中都包含合作这个关键词。其次是把提供公共产品或服务，包括提供基础设施，作为合作的目标。第三是强调利益共享，就是说在合作过程中，私营部门与公共部门共赢。第四是风险共担。这些特征大体上概括了PPP概念的基本要素，在此基础上，PPP概念中包含有合作、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担这样几个要点。 

　　 “竞争可以是建设性的，也可以是破坏性的：即使其为建设性的时候，竞争也没有合作那样有利”[[2]]。马歇尔在其《经济学原理》中曾明确地指出了合作比之于竞争的更为重要。人们往往认为，在市场经济中竞争是万能的，其实并不尽然，竞争固然重要，但也不排斥合作。PPP的本质是合作而非简单的竞争，竞争只是合作过程中的一种手段和一种基础机制。综合来说，笔者更倾向于美国PPP国家委员会的观点，由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化[[3]]。政府（公共部门）通过与企业和社会资本（私人部门）建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，PPP模式的典型结构是公共部门与中标单位组成的SPV或项目公司签订特许合同，由SPV或项目公司负责融资、建设及经营[[4]]。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。 

　　对于经营性项目。具有明确的收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本，一般采用BOT、BOOT模式；对于准经营性项目。经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源，通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式；对于非经营性项目。缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本，通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式[[5]]。 

　　近年来我国鼓励倡导开展PPP项目，它不仅是创新的融资机制，也是转变政府职能、创新预算管理、公平市场准入、优化资源配置和维护市场统一的机制变革[[6]]。推进PPP是现代财政制度建设的一项重要内容，是政府鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力的途径，对于PPP项目的特点之一是涵盖领域由以前的市政基础设施、能源和交通等扩展到市政设施，交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等[[7]]。 

　　2民用机场行业分析 

2.1我国民用机场近期发展概况

　　从航空业整体发展的需求来看，国际和国内航空市场环境将在近期内维持较好的增长态势。以美国航空发展历史为例，航空客运量与人均GDP之间呈现出较强的正向相关性，而就航空业发展阶段而言，在人均GDP达到3000美元关口时，美国航空行业进入高速发展通道。中国2008年人均GDP突破3000美元，目前近似美国60年代高速发展期。随着国民经济的发展，我国航空交通运输需求保持着较快的增长率，相应地对机场业务的增长提供了坚实保障。经过几十年的建设和发展，我国机场总量初具规模，机场密度逐渐加大，机场服务能力逐步提高，现代化程度不断增强，初步形成了以北京、上海、广州为中心，以成都、昆明、重庆、西安、乌鲁木齐、沈阳、深圳、杭州、武汉、桂林、天津、南京为枢纽机场为骨干以及其他城市支线机场相配合的基本格局。预计到2020年民航业将实现年运输总周转量达到1,700亿吨公里，年均增长12.2%，全国人均乘机次数达到0.5次的目标。按照“加强资源整合、完善功能定位、扩大服务范围、优化体系结构”的全国民用机场布局规划布局思路，重点培育国际枢纽、区域中心和门户机场；构筑规模适当、结构合理、功能完善的北方（华北、东北）、华东、中南、西南、西北五大区域机场群，至2020年，布局规划民用机场总数达244个，其中新增机场97个。这都将对机场行业带来稳定强劲的增长促进。 

2.2民用机场行业的主要特征

　　相比较其它行业，民用机场主要有以下几个特征： 

　　1. 具有较强的地域性 

　　由于受净空条件、航路、建设用地、周边环境以及经济、政治等多种条件限制，机场可选地址具有明显的稀缺性。民用机场作为航空运输和城市的重要基础设施，机场的布局需在政府主管部门的总体规划和地方城市发展规划框架下进行，受政府监管约束较高。我国根据相关法规，机场的建设需要由众多部门制定总体的规划，统筹安排、合理布局；由地方政府在全国总体规划的框架下制定区域布局与建设规划，并纳入地方国民经济和社会发展规划。因此，在一定区域内民用机场数量有限的情况下，民用机场对其辐射范围内的航空需求存在较强的地域垄断性。 

　　2.资源投入大，建设周期长 

　　建设机场除需要投入大量的土地资源和建筑物建造资金外，还需要配备高科技性能的导航与信息系统、专用设备、专业人力资源等，以保证机场运行的安全和效率，因此，机场建设的资金与资源投入规模较大。 

　　而且，机场的建设一般并非同时或同期以最大规模建设，而是一般先行建设50%-70%容量的规模，再行建设剩余部分。一般首期的建设期为3-5年，后续工程将在首期完工后大概3-5年间陆续建设。建设资金的投入是个持续的过程，虽然民用机场项目的融资渠道十分畅通，属于各银行追捧的对象，但是总投资规模25%-35%左右的资本金投入，仍然主要依靠国家投入，资金规模较大，其中的大部分由机场所在地地方政府负责筹措，对于部分经济欠发达地区而言，资金也是制约当地机场发展的重要因素。 

　　3民用机场领域采用PPP模式的可行性分析 

3.1可行性分析

　　进入21世纪以来,我国经济发展进入了快速发展的轨道,国民经济持续高速增长,航空运输需求旺盛,中央和地方政府不断加大对民用机场建设的投入,民用机场建设掀起新一轮发展高潮。根据中国民用航空局2014年民航行业发展统计公报显示2014年民航固定资产投资总额1508.2亿元，其中：民航基本建设和技术改造投资734.2亿元，比上年增长2.5%。 

　　2010-2014年民航基本建设和技术改造投资额 

　　Civil Aviation Infrastructure and Technological Transformation 

　　 2010-2014 

　　近三年，有超近5000亿元的资金流向机场建设项目。国内机场建设无论是从资金还是政策上都将获得大力的支持，这将使中国民航基础设施建设滞后与航空运输快速发展不相适应的状况得到有效的缓解。 

　　民用机场作为一个地方城市的“准公共产品”，对地方经济社会发展起着巨大的拉动作用。就全球范围来看，无论是新建机场还是更新改造，由于资金投入量相对较大，大部分的机场都面临较大的资金筹措问题。首先是土地因素，机场占地面积较大，土地价格日益升高；其次，随着科技的发展，机场高科技设备应用广泛，新机场造价和旧机场改造费用相应提升；最后，随着公众对环境保护的重视，机场建设的环保费用也有了一定的提高[[8]]。 

　　按照我国民用机场惯常的投融资模式，除政府投资外，主要靠企业自筹，一般项目总投资25%-35%为资本金，其余通过银行贷款解决，注册资本金的部分除民航局以机场建设发展基金投入外，其余部分均由地方政府及机场负担，社会资本并没有得到有效利用，大量的民间资本没有进入民用机场领域。要有效解决民用机场建设需要的巨量资金缺口，就必须创新民用机场目前的投融资模式，积极引入新型的投融资模式，合理利用充足的民间资本。因此，通过PPP方式引入社会资本，通过与社会资本合资的方式成立项目公司，无疑是解决资本金不足的较好方式[[9]]。 

3.2行业适用性分析

3.2.1机场行业的属性分析

　　正如上文对民用机场的行业特点分析，民用机场是属于准公共产品，具有一定垄断性和排他性。我国民用机场的这一属性与PPP模式是相适应的，首先，通过PPP可以引入社会资本的参与，将市场中的竞争机制引入准公共产品建设中，以提高准公共产品提供的效率。其次，PPP模式的产生有利于解决机场这一准公共产品建设中的产权归属问题，避免完全私有化所带来的公共产权的纠纷问题，从而使合作者达到各自目标，形成了准公共产品建设中的某种运作规范[[10]]。再次，PPP模式可视为效率与公平的结合。在准公共物品的提供中引进社会资本，并不仅仅是对财政投资不足的简单补充，更重要的是引入了社会资本的专业能力和管理手段，从而使效率和效益都有所提高[[11]]。特别是对于民用机场这样一类对专业技术水平要求很高的行业而言，社会资本的引入，更重要的是引进先进的运营管理经验，即“让专业的人做专业的事”，从而提高民用机场的管理运营水平。 

3.2.2机场行业的经营分析

　　根据民用机场经营项目划分标准分为航空经营项目、非航经营项目，其中非航空经营项目还分为重要项目和其他项目，如下表所示： 

　　机场经营项目分类 

　　Classification of airport charging items  

　　由上表可以看出，航空经营项目收入主要与航班起降架次、旅客吞吐量密切相关，而非航经营项目与旅客吞吐量相关性较大，因此机场整体经营情况与旅客吞吐量正相关，最终受制于机场的产能，也就是机场的规模，如跑道、航站楼。航空运输作为当前最便捷的交通方式，随着我国经济水平发展，我国的年人均乘机次数也在提高，对于某一地区的民用机场而言，在不发生特殊情况的条件下（比如高铁开通），其旅客吞吐量就总体而言是稳中有升[[12]]。同时，机场行业作为航空运输的基础设施运营行业，具有天然垄断性，因此可以认为民用机场行业相对其他行业，受宏观经济影响较小，同时具有一定的滞后性，民用机场行业具有相对稳定的现金流，这对于采用PPP模式吸引社会资本非常有利。 

3.3机场行业投融资需求分析

　　4民用机场领域PPP模式的应用现状 

4.1国外民用机场领域PPP模式的应用

　　国外在机场建设和运营的过程中，早已大量的采用了PPP模式，其中常见的方式包括BOT、特许经营权转让，股权转让等方式。 

　　1. BOT方式 

　　BOT即建设－运营－移交，主要应用于新建项目，在国外民用机场PPP模式的实践中，BOT是一种常用的方式，在加拿大、美国、希腊、埃及等国家都有广泛的应用。BOT方式主要应用于机场的候机楼、停车场、商务区等区域，也有应用于航站楼甚至整个机场等，还有将整个机场等非航经营项目作为BOT的标的，如韩国的仁川机场。对于政府部门而言，采用BOT方式，通过让渡未来一定期间等经营权，从而减轻当期等财政负担，是解决机场或机场部分建设资金等较好的办法[[13]]。 

　　2. 特许经营方式 

　　该方式是指机场将部分经营项目等经营权，再转授予其他经营者，并以收取租金、特许经营费等方式向经营者收取一定的费用。正如前文所述，民用机场运营是一组服务的综合体，其中如候机楼的商业餐饮、货运服务、加油站，以及飞机维修等服务是具备第三方付费性质等服务项目，那么该部分项目即可通过特许经营的方式引入经营者。在这种方式下，原有的机场管理机构就称为这些经营者的管理方，而不是提供原来的服务提供者。在实践中，新加坡樟宜机场的加油站、飞机维修服务等就是采用这种方式，英国、墨西哥等国家的部分机场也采用了类似的方式。 

　　3. 股权合作 

　　股权合作是指原有的机场所有者将部分股权以股权转让或者增资的方式让渡给其他经营者，从而引入资金用于机场未来建设改造，同时又保留了一定的股权[[14]]。这样的方式既为机场未来建设筹集到了资金，又考虑到民用机场具有准公共产品属性，保留了部分控制权。在英国的案例中，虽然将机场所有的股权均转让了出去，但是通过公司治理结构以及对股东股权结构的限制，也实现了政府对于机场的一定控制权。类似的案例还有日本的大阪机场、意大利罗马机场、马拉西亚、瑞士等国家的部分机场。 

4.2国内民用机场领域PPP模式的应用案例

　　随着近年我国对PPP模式的鼓励，我国民用机场项目也越来越多的开始采用PPP模式，其中也不乏尝试采用BOT方式对机场新建或扩建项目进行操作的，如南京禄口机场的二期扩建项目。但就总体而言，更多的是，或者说比较成功的还是将民用机场的一个组成部分如货站物流、航油、停机楼等项目以特许经营或股权合资的形式交由社会资本运营。采用PPP模式的项目规模、容量和收益情况与国际发达地区相差较远，下面简要介绍香港机场和上海机场的PPP模式应用情况。 

　　1. 香港机场 

　　香港机场就是一个典型的案例，香港机场采用特许经营的项目，除了有航空货运、飞机燃料、飞机维修、航油加注等飞机服务外，更包含航机膳食、商用航空中心、航煤供应加油服务、地勤支援设备维修服务、机场禁区汽油及柴油加油服务、干冰供应服务、氮气供应服务、停机坪飞机服务、DHL速递中心、商贸港等专业性服务等，经营期一般为5-8年或10-20年。在机场运营的过程中，香港机场已经实现自身角色的转换，由经营者变为管理者或者说是“裁判员”，同时又可借助专业运营者的力量，将机场利益最大化。 

　　2. 上海机场 

　　上海机场在上海市政府的支持下，已经成为国内地方政府支持的代表案例。上海机场主要采用的是“特许经营+股权合资”的形式，即选择收益较高但专业运营能力较弱的项目，选择社会资本成立合资公司，共同经营该项目，上海机场向合资公司收取一定的特许经营费。根据上海机场的年报，目前在虹桥机场和浦东机场，进行特许经营的项目包括货站物流、航油、公务机、停车楼等。其中最著名的项目是上海浦东机场货运站项目，这是国内机场最成功的特许经营模式的项目，在1999年，由上海机场集团、汉莎航空和锦海捷亚三方合资成立了合资公司，合资公司一次性向机场集团支付了4.15亿元作为货运站的建设款，货运站的建设由机场负责，合资公司负责货运站的运营，期限为20年，合资公司每年将货站收入的5.5%交给机场，该合资公司目前已经成为世界级航空货站经营商之一。 

　　5我国民用机场领域采用PPP模式分析 

5.1国内民用机场领域PPP模式的主要困难

　　无论从实际层面还是民用机场本身的行业属性来看，民用机场领域都是适用PPP模式的，但是就国内机场的实践来看，成功采用PPP模式的机场仍属少数，主要集中在上海机场、白云机场、厦门机场等经济效益较好的大型机场，中小机场少有成功案例。其中原因很多，包括政策障碍、专业能力等方面，其中最主要的一个问题当属“经济问题”，也就是项目本身盈利性等问题[[15]]。其实这并非民用机场行业采用PPP模式的独特问题，在基础设施项目中采用PPP模式均有此类问题。这一问题产生的根源在于PPP模式中社会资本本身对盈利性的要求和市政基础设施的公共物品属性之间的矛盾造成的[[16]]。在民用机场项目中，机场项目投资巨大，目前国内民用机场改建扩建项目总投资一般都会达到百亿，新建机场项目则会达到数百亿。因此，我国民用机场领域较大规模采用PPP模式最大的困难就是在于如何实现机场项目的公益性和盈利性两方面的平衡。 

5.2当前是我国民用机场领域采用PPP模式的较好时机

　　尽管民用机场领域采用PPP模式面临着盈利性和公益性平衡的“难题”，在国家大力倡导城市基础设施领域引入PPP模式的政策下，当前依然是采用PPP模式的较好时机[[17]]。首先从PPP模式中政府方和社会资本方的动机来看，对于政府方而言是希望引入资金、引入专业团队，将项目未来的收益权让渡给项目公司，属于“让渡未来”；而从社会资本方角度来看，则是在当前投入资金以购买未来的增长空间，属于“投资于未来”，PPP模式是否适合，重点是看行业的发展空间[[18]]，那么就民用机场领域而言，有以下几个方面可以看到未来的发展空间： 

　　1. 政策及法律层面的保障 

　　国家进一步明确鼓励非公有资本进入市政公用事业的建设、运营和管理，提出进一步拓宽项目融资渠道，发展多种融资方式；放宽社会资本的投资领域。按照“公平准入、公平待遇”原则，允许非公有资本进入法律法规未禁止的行业和领域，加快垄断行业改革，进一步引入市场竞争机制，对自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入；对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入[[1]]。2013年，提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年，明确把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理、债务规模实行限额管理；剥离融资平台公司政府融资职能；鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。积极吸引社会资本参与盈利状况较好的枢纽机场、干线机场以及机场配套服务设施等投资建设，拓宽机场建设资金来源。[[1]]。并于2015年4月发布《基础设施和公用事业特许经营法》，使得基础设施类PPP项目获得法律层面的支持与规范。同时，除禁止外商投资和管理空中交通管制系统，也鼓励外商投资建设民用机场（不包括军民合用机场）。因此，民用机场作为基础设施的重要组成部分，在法律和政策层面受到支持和鼓励。 

　　2. 非航经营具有较广阔的发展空间 

　　目前，就国外大型机场的经验来看，民用机场行业发展主要经历以下三个阶段：一是航空类经营项目收入为主的阶段，在这一阶段，机场主要通过提升产能实现发展；二是非航经营项目发展阶段，即主要通过提高航空相关业务或者延伸业务实现发展；三是所谓的航空城阶段，包括发展周边产业，建设空港经济区等等。在旅客吞吐量和起降架次已经稳定的情况下，国际主流大型机场均采取了依托航空性延伸业务作为主要利润来源的盈利模式，有数据表明航空性延伸业务收入占到了总营业收入的50%以上。近几年来，我国主要大型机场也加大了航空增值业务的开发力度，向以非航经营项目为主要盈利业务的模式转变，但是总体来看，我国机场的非航经营项目占业务收入的比重较低，只有上海机场达到了50%左右，白云机场在45%左右，发展空间巨大。大力发展非航经营项目，将非航经营项目注入到PPP实施范围中，可以弥补航空经营项目所受到的限制，从而增加项目整体的盈利性。 

5.3我国民用机场采用PPP模式的路径初探

　　综上所述,民用机场本身特性与PPP模式是相适应的，当前又是采用PPP模式的比较好的时机，立足于我国民用机场实际情况，采用PPP模式可以采取以下路径： 

　　1. 借鉴轨道交通PPP模式 

　　民用机场资产具有“沉淀资本”的特性，投资所形成的固定资产，绝大部分具有专用性；同时，考虑到机场的不可倒闭性使得机场固定资产具有长期使用的性质，机场资产可以说具有耐用性、专用性和非流动性，再加上机场投资巨大，短期无法迅速收回。而民用机场的这一特性，与部分轨道交通项目类似，因此，在当前采用PPP模式时，特别是BOT方式，可借鉴各地轨道交通PPP项目中的经验，将机场项目投资进行划分，沉淀特性中的固定资产可采用原有政府投资的模式，其余的资产以PPP模式与社会资本合作，政府投资建设形成的固定资产可采用租赁等方式给PPP的项目公司使用，从而实现项目公益性和盈利性的统一[[19]]。 

　　2. 大力发展非航经营项目 

　　民用机场作为航空运输和城市的重要基础设施，是综合交通运输体系的重要组成部分。为了更好实现民用机场公共产品的特性，政府必然对其航空经营项目制定标准。在航空经营项目增长有限的情况下，为了满足公益性和盈利性的平衡，只有大力发展非航经营项目。 

　　就国内机场行业现状而言，土地政策是一个重要的制约因素。机场项目的土地可能有两种性质：公益事业用地和商业用地，获得土地的主要方式是无偿划拨或者出让[[20]]。其中机场属于公益事业用地性质，但绝大部分的使用面积均为基本无收益的跑道、机坪项目，剩余面积基本无法进行商业开发，使得其经营的方式一直较为单一。在机场规划的过程中，能够申请的带有商业经营的唯一几个大型项目就是航站楼、停车楼和面积有限的办公楼、急救类医院，其余项目如酒店、配套楼前商业等因为属于市场经营项目，因此无法以划拨土地性质获得，可用的商业项目中又必须包含更多的旅客及配套设施。因此开发非航经营项目只能以出让的形式获得商业用地。众所周知，土地是稀缺资源，再加上城市土地价格呈上涨趋势，为了获得较大面积的商业用地需要支付更高的土地价款，这无疑大大影响了非航经营项目的效益。 

　　此外，任何行业都不是所有的地区或项目都适合采用PPP模式，民用机场项目也不例外，需要综合考虑部分适合的机场或者项目作为PPP模式试点开展。 

　　6 结束语 

　　综上所述，就全球范围而言，PPP模式在民用机场领域已经有了相当长的历史和成功案例。在市政基础设施的任何领域采用PPP模式都面临着公益性和盈利性的平衡问题，民用机场领域也不例外。在民用机场行业处于发展通道的当前，在开发建设的过程中，需要整体定位、整体规划、整体设计，并在以后运营中，需要整体经营、整体管理，机场的建设者或开发商需要充分考虑资金平衡的问题，需要在延伸发展关联产业，从中得到更多的、更快的收益，为航空产业的长期发展获得充分的资金源。机场从“经营型”向“管理型”转变已成趋势。通过设计完善、合理的PPP运作模式，发挥政府方和社会资本方的优势，促进民用机场行业的发展，加之民航机场经营中自身稳定、大量的现金流，这些都让民用机场项目具有成为优质PPP项目的可能。 （作者：赵晓伟 云南机场集团有限责任公司）