“三基”，简而言之就是基层、基础、基本功。这一概念来源于上世纪60年代，是我国石油石化系统长期坚持并从中受益的一种基层工作方法。具体地说则是“以党支部建设为核心的基层建设，以岗位责任制为中心的基础工作，以岗位练兵为主要内容的基本功训练”。目前，其已逐步被各行业借鉴并在实践中不断丰富内涵。近几年来，冯正霖局长多次强调，民航安全管理必须突出“三基”建设，在基层、基础、基本功上真正下功夫，全面提升民航安全保障能力。2018年出台的《新时代民航强国建设行动纲要》要求：持之以恒“抓基层、打基础、苦练基本功”，加强队伍作风和能力建设，筑牢安全生产底线。近几年，民航局在推动航空公司、机场和空管等运行单位“三基”建设工作方面收到了良好的效果。但监管队伍的“三基”建设尚没有引起各方足够的重视，也存在一些薄弱环节，影响了监管效能的充分发挥。如何加强监管队伍的“三基”建设成为摆在我们面前的重要课题。

　　加强以监管局为重点的组织建设 全面夯实基层

　　按照现行的民航机构设置，民航安全监督管理局是民航行业管理最基层的单位。从2003年民航政企分开发展至今，民航监管局已经走过了16年历程，已经发展为39个监管局和3个运行办，有1410多名持证监察员，在行业运行一线依法监管，为民航安全发展保驾护航。加强民航的基层建设，就是要加强各监管局的建设工作。

　　一是要在政治上关怀基层。政治上关怀就是要坚持严管厚爱。严管，即加强对干部的教育和管理，特别是要加强对基层干部的党性教育，不断强化基层干部的信心，避免基层干部走错路。厚爱，即关心干部的成长，让基层干部有畅通的晋升通道、系统的培训机制、优良的干事创业环境，绝不能因有永远无法突破的“天花板”，让基层干部看不到成长成才的希望。

　　二是要在人力上充实基层。要配齐配强监察员，充实基层监管局，以保证监管工作顺利进行。近几年基层监察员流失严重，存在空编情况，配齐仍难以做到；同时新监察员普遍是从校园直接加入监察员队伍的，没有实际工作经验，短时间内难以胜任监管工作，培养需要一定周期，配强仍难以做到。

　　三是要在技术上装备基层。近几年，民航局加大资金投入力度，基层监管硬件、技术水平持续提升，配备了包括高性能无人机在内的各类检查、调查工具与设备，整体装备趋于齐全。但为适应技术更新快等新形势，还应建立动态更新、升级以及相应技能培训、实操演练等机制，还应配备与之相适应的野外监察与调查设备，如适用于野外调查的应急车辆等，以确保监察设备完备，各类监察任务和紧急事件调查得以顺利完成。

　　四是要在生活上关心基层。目前，“80后”是基层监察员队伍的主力。对他们而言，赡养父母、住房、教育子女等压力比较大。同时，公务员收入不高，与同行业的企事业单位员工相比差距较大。既要使他们有作为局方监管员的荣誉感和责任感，也要想办法在生活上给予他们更多的支持，譬如解决同城同待遇问题，给予他们更多的关爱，以减轻他们生活上的压力，让他们保持昂扬斗志，集中精力投入到监管工作中。

　　加强以履职尽责为中心的规章制度体系建设 切实打牢基础

　　基础是建筑物以下的承重结构，其作用是承受建筑物上部结构传下来的载荷。因此，基础必须具有足够的强度来承受载荷。基层监察员队伍的基础工作包括哪些内容，监管局要具备哪些条件才能履职尽责，切实承担起监管的重任呢？

　　首先，要明晰监管职责。在强调失职追责的现状下，让每名基层监察员清楚地知道自己必须做什么、应该做什么显得尤为重要。2003年，以政企分开为主要内容的民航新一轮体制改革，由国务院文件正式明确了各监管办的职责。伴随着多次机构变化，民航局也对监管局的行业管理职责进行了相应修订和细化。2017年12月，民航局印发第155号文件，对包括监管局在内的民航三级行政机关的职责分工予以再次梳理和确定。随着进一步转变政府职能和深化“放管服”改革，客观环境、上级要求、行业发展需要等均发生了较大变化，因此其职责也要根据实际情况进行调整以满足新时代的要求。2018年，民航行业监管执法系统正式上线运行，监管事项库作为该系统的重要支撑，为进一步厘清行业监管职责边界奠定了基础。下一步，应该优化对监管事项库的动态管理，及时、规范更新内容，对一些模糊地带和新的要求进一步界定清楚，使监察员知晓职责边界。

　　其次，要完备法规体系。有法可依是依法行政的前提。完备的法规体系使监察员执法有据，方能避免有监管职责但没有执法依据，职责难以落地的现象出现，可解决监察员依据什么做的问题。同时要畅通渠道，收集和分析一线执法中遇到的“疑难杂症”，有针对性地定期对相关的法律法规和规章进行更新，以确保法规与事业发展相适应。此外还要加强政策指导与解读，对理解上有不同意见的条款要及时释疑。如利用通用航空管理系统平台的意见箱功能，以此为载体定期收集并答复问题。对普遍性问题还应以正式公文形式进行集中补充释义，确保执法标准统一。

　　最后，要健全规章制度。规章制度是局方内部的标准和规定，是约束、管理监管行为的有力工具，是保障执行法律法规的规范，解决了怎么做的问题。中南局及时发布《中南局行政处罚程序规定》，并保持每两年进行一次更新修订，把新的要求融入规章制度，对一线监察员行政检查和行政执法起到了很好的指导作用。在其他业务管理方面也应该采用类似的做法，聚焦系统性、针对性、时效性、操作性，优化规章制度，使监管局能明确职责分工，明晰工作流程，进一步提高监管工作效能。

　　加强以监察员能力提升为核心的队伍建设 苦练基本功

　　按照民航行业三级机构的职责分工，监管局主要履行的是法律法规和标准贯彻执行的监督检查职责，监管局是负责民航安全监管工作的专职机构。当前，民航行业发展非常快，监管局在监管方式方法上要跟上，监管能力也要提高，才能满足民航高质量发展的要求。按照忠诚、干净、担当的要求，作为公务员，监察员首先应该坚定理想信念，淬炼人格品德，讲奉献、有情怀，秉承对党的忠诚、对事业的执著，沉下心做好监管工作。同时，结合民航行业一线监管工作实际需要，还应从行政检查、行政执法、事件调查三个维度推进监察员能力提升。

　　一是聚焦专业知识，提升行政检查能力。发现问题，帮助、督促行政相对人解决问题，从而达到更高的安全发展水平，是行政检查工作的出发点和落脚点。这就对监察员提出了更高要求。不仅要知其然，还要知其所以然。对一项规章贯彻落实与否的检查，要知道检查哪些内容，哪些工作台账能反映真实的情况，企业执行时可能在哪些方面存在问题。监察员要非常清楚，只是字面上生硬地对标法规条款的行政检查已经无法满足新要求了。

　　二是聚焦法治意识，提升行政执法能力。丰富的专业知识，能确保行政执法工作的实体合法；而强烈的法治意识，则是程序合法的有力保障。监察员应对民航行政机关的行政检查、行政强制、行政处罚等工作程序非常熟悉。一旦现场发现有重大问题，监察员要能够立即采取强制措施，及时制止违规行为，防止发生重大安全事故，还要能现场科学、规范取证，有效固定违法违规证据，为下一步采取行政措施作准备。如发现外航有重大违法违规行为，要知道怎样果断暂停其运行，而不是放任飞机飞走还在逐级报告；发现违规行为要立即固定证据，而不是等事后研究认为应该处罚再去调查，错失最佳调查时机；调查笔录应清晰、规范、要件齐全，而不是漏洞百出，导致证据链不完整，证据、处罚事由、罚则无法直接相关。

　　三是聚焦系统思维，提升事件调查能力。接到不安全事件报告，赴现场开展调查处理，是监察员的日常工作之一。局方调查是一个系统工程，既要求监察员在某一个专业是专家，也要在相关专业是行家；不但要做“专科医生”，还要做“全科医生”；不仅要发现事件的直接原因，还要深挖系统原因，引导全辖区各企事业单位举一反三，提升行业整体安全运行水平。如果没有系统思维，没有强大的事件调查能力，这根本无法做到。事件调查能力的提高，需要组织系统性、有针对性的培训，同时更需要监察员在平时的检查工作中认真、用心、努力地苦练检查、执法、调查等基本功。

　　安全是民航业的生命线。监管局员工要牢记我们的核心职责是安全监管，保证民航运行持续安全可控就是最大的政治，就是对党和人民负责，就是向广大旅客提供的最好的服务。我们要始终站在维护人民群众根本利益的立场，切实加强局方“三基”建设工作，提高安全监管能力，充分发挥监管工作效能，推动中国民航高质量发展。（作者系民航湖南安全监督管理局 刘波）