民航局冯正霖局长在2019年5月份民航局安全形势分析会上，发表了以《充分发挥监管效能，防范化解安全风险》为主题的重要讲话，首次对安全监管效能进行了系统描述。自2021年1月起，民航局法规司每个月都会公布行业监管数据分析报告，报告中会公布七大管理局当月发现问题量、不安全事件数量，统计发现问题与不安全事件比对情况。虽然对于如何定义、评价监管效能，目前尚未给出明确具体的定义与解读，但发现问题率仍然是衡量监管效能的重要指标。本文，笔者只是尝试从一线监管具体执行的角度出发，从术、法、道三个层面来探讨如何通过各种形式的安全监管，努力提升发现问题率，力争监管有效果，能持续，以期实现更长的安全周期。

　　一、术法道的阐释

　　术法道出自老子的《道德经》，术要符合法，法要基于道，

　　术法道三者兼备才能做出最好的策略。

　　术，完成任务的方式方法，技术，具体的手段等。

　　法，完成任务的更有效的技巧的提炼，规律的总结，指导方针，思维架构等。

　　道，即价值观，是能长久激发良好完成任务的内生动力的

　　人文精神力量。“以道御术”即以道义来承载智术，悟道比修炼法术更高一筹。

　　二、提升监管效能的术法道

　　（一）提升监管效能的术

　　1．每个检查任务，都要认真对待、全力以赴。一是工欲善其事必先利其器。作为一名监察员，在完成每一次检查任务之前，首先都要在知识、技能、体能甚至心态上做好储备。应该说在提升监管效能上，近些年民航局在监察员资质要求、能力培训、监管系统建设上都为一线监察员提供了有力而成体系的支持。监察员需要借助平台的作用，自律、成长，从自身契合上提升监管效能的需要。二是凡事预则立，不预则废。其次检查之前，做足功课也是非常必要的。如果是一个小组的话，组长需要先明确检查计划，做好组内人员分工，提前布置组员熟悉、了解被审查单位的情况，如果是初次申请的许可审查，事先初读手册、程序非常必要。如果是复查，还可以在系统上查询其历史上发现问题，关注其整改情况，也可以与上次审查的监察员建立联系，了解一下该单位的情况，听取他们的建议，做到心中初步有数。涉及到某些大的许可审定之前，小组成员集中花些时间，专门研究制定一下相关的检查重点也是非常必要的，力争做到现场检查时可以有的放矢，有助于发现深层次的问题。例如在完成维修单位大的定检能力审查时，我们曾经根据单位的不同情况，将审查重点分别调整至维修人员对于工卡的熟悉度检查、对于原文手册的解读、专用工具的配置、工程管理能力是否具备等。三是现场检查时，一定要沉得住气，坐得住冷板凳。现场审查，重点要放在文文、文实、时实符合性检查上。建议重点放在各项检查记录与规章、内部手册、程序的符合性检查上。2017年8月秋季鸟类迁徙高发季来临之前，在某机场作鸟防专项检查时，查阅该机场的鸟情巡视记录，记录显示该机场每天的鸟情巡视都是晚上五、六点钟就结束了。而CCAR140部规章要求在航班运行期间，要不间断地开展鸟情巡视检查。记录就暴露出该单位鸟防工作落实不到位。事实也证明了这点。该机场当年9月17日一天，就接报了17起鸟击事件。如果电影《萨利机长》的事件发生在该机场，根据这个鸟情巡视记录，这个机场一定会被严肃问责。现场检查时也发现，我们部分监察员会花大量时间听取对方的回答、讲解，而不是自己在记录、手册中得以验证。在这方面，还是建议要眼见为实。四是现场检查时要深挖线索，顺藤摸瓜。2013年，笔者在参加某121航空公司维修系统年度符合性评估时，听该单位介绍其可靠性管理部门针对该公司机队（4架飞机）一个月更换了9次前起落架滑行灯的情况，及时开展质量调查，发现事件发生的原因是因为滑行灯安装不正确导致。该公司立即开展机队普查，下发非例行工卡规范施工标准，编制培训教材对协议维修单位的一线人员进行全员培训。因滑行灯更换工作难度不大，笔者感到除了技能不足，也许还有别的原因。于是专门到该公司的协议维修单位，与一线人员花了一下午的时间座谈，真诚地听取他们对于开展该航空公司航线维修工作的困难与建议。从座谈中了解到，一线人员对于从事该公司的航线维修工作抵触心理很强（因为工作时间大幅延长，工作量大且出错概率加大），不同的小组之间甚至会以抓阄来定谁负责当天完成该公司的航后工作。这样的工作心态与状态，工作质量自然不会高。在笔者的建议下，该协议单位随后抽调了年轻有热情的人员，组建了一支专门从事该航空公司航线维修的分队，维修质量得到了立竿见影的提升。

　　2．对检查成果善加运用，对违章违规形成震慑。

　　2015年6月26日，习近平总书记在中央政治局会议审议巡视工作条例修订稿时，讲到：“发现了问题，查处要到位，如果迂回而过，发现了跟没发现一样，或者发现了解决不了，还不如不巡视。党内监督和人民群众的监督起作用了，制度不是稻草人，效果就出来了。”提升监管效能，也要做好发现问题的后半篇文章，充分利用好发现的问题，一要督促行政相对人及时、彻底整改，每一个发现的问题都能得到闭环，避免同质化的问题反复发生。这样监管效能才能真正落地。同时要避免为了提高整改率，收到整改措施报告，未作认真复核就将问题关闭。二是对发现的问题，应当按照《民用航空行政检查工作规则》CCAR13R1第26条规定进行处理，手段主要包括下发整改通知、行政处罚、行政强制、责令排除事故隐患等。特别需要提醒的是，不得以整改通知书、行政约见和其他措施代替处罚。查而不处，制度就是稻草人。该罚不罚，也会被问责。提倡多种工具箱综合运用。

　　（二）提升监管效能的法

　　1．“六个起来”明确提升监管效能的方法论。

　　坐而论道，莫如起而行之。自伊春8.24事故发生之后，中国民航多措并举，目前正在力争实现120个月+16的安全记录。2021年3月15日，民航局冯正霖局长在民航局安全形势分析会上总结提出全行业抓安全工作要落实六个起来，脑要紧起来，心要细起来，眼要亮起来，脚要勤起来，脸要红起来，手要硬起来。这六个起来，准确提炼出提升监管效能的独门秘籍。脑紧要求监察员始终应以如临如履的心态抓安全，不敢有丝毫懈怠；心细才能防微杜渐，见微知著治理隐患；眼亮是因为时刻按照总书记的要求以眼里不揉沙子的态度抓安全；脚勤要求监察员具备老黄牛般吃苦耐劳的品格；脸红手硬则是提升监管效能必备的需要较真碰硬的基本功。

　　2．双盯十要素助力系统提升监管效能。

　　为有效提升监管效能，2017年，东北局在桃仙机场开展了“盯组织、盯系统”的双盯监管试点。因效果比较显著，2018年在南航大连继续试点，2019年在东北民航各个专业全面铺开。双盯试点为行业政府提升监管效能总结出了一套理论，摸索出了系列办法。笔者认为双盯理论中总结出的十要素分析法特别具有借鉴意义。十要素分别为：组织管理、规章制度、人力资源、教育培训、监督检查、风险管理、隐患治理、系统完善、资金投入、安全文化。双盯十要素的使用，实际是引导监察员在监管过程中树立系统思维的理念，对于发现的问题，继续多角度追根溯源，对于问题的整改，全方位集中整治，根治那些“头疼医头、脚疼医脚”的安全管理方式，一定会系统提升监管效能。十要素中的十也不必完全拘泥于数字，建议根据实际情况活学活用、拓展创新。

　　3．创新方式方法，实现监管全覆盖。

　　1）机制创新，增强监管机动性和灵活性。

　　在严格按计划完成例行监察任务之外，东北局始终坚持不断创新监管机制，对于安全事件多发、呈下滑趋势的单位组织进驻整顿、重点监管、四不两直等多种形式的检查，重大节点之前组织四个监管局交叉暗访。2021年，东北地区开展手机不进驾驶舱活动，飞标监察员会交叉、随机抽查执勤机组手机使用情况，对于违规的机组，属地监管局立即约谈当事航空公司及机组本人，严肃教育，明确要求。这个规定很快得到较好地落实。

　　2）手段创新，大数据+远程，丰富监管举措与抓手。

　　东北局充分利用航科院提供的QAR监控数据，开展飞行品质监控分析工作，每月会讲评飞行品质红色事件情况，有效整治了某公司飞行员起飞、进近坡度大的痼疾。维修专业利用民航局SDR系统、安信网机械原因不安全事件数据开展可视化监管，每月关注各公司机械原因不正常千次率，对于发生较大上升趋势的公司及时进行提醒，有效提升了维修品质。通过开展监控视频回放，查出个别航线维修人员航前检查不到位，个别安检人员执勤时看连续剧导致漏检等。2020年，因为疫情原因，加大了远程监管的力度。黑龙江监管局率先建立了远程监管中心，制定了远程监管制度，也收到了很好的效果。相信不久的将来，随着5G技术及人工智能的开发使用，AR眼镜也可以成为监察员开展远程监管的千里眼。视频监控系统捕捉到违规行为，机器学习能力会让系统自动开出处罚通知书。电子警察的使用，也会有助提升监管效能。

　　3）开展人文监管，补足规章符合性检查之盲区。

　　一是狠抓从业人员作风建设。例行的规章符合性检查只是关注到安全管理人机料法环各要素的符合性。而对于人这个要素，主观能动性的发挥是否有利于安全上，缺少科学、统一、量化的评估手段与改进办法。2016年起，冯正霖局长提出加强行业人员作风建设，弘扬工匠精神，加强三基建设，提倡开展“四个到班组”，2020年提出开展以“三个敬畏”为内核的作风建设为我们开展人文监管明确了方向。2020年，东北局制定出台了飞行、维修、空管、航务、安检一线人员作风量化考核办法，为我们开展人文监管提供了很好的武器。下一步，如果进一步制定、出台企业各级领导、机关部门人员作风量化考核办法，将会进一步有效促进企业主体责任的落实。二是班组建设不断深入。2021年，东北局工作报告中对于班组建设，进一步明确要求各单位开展四个进班组（领导关怀、管理干部、资源保障、正向激励）。笔者在多年的监管工作实践中发现，不安全事件多发的单位，这四个方面进班组都是匮乏的。2021年5月13日，民航局出台的民航发[2021]23号《民航局关于提高机务维修人员职业满意度的指导意见》即是局方加强人文监管最直接的体现，直指规章符合性触及不到的领域，揭示了系统提升机务维修安全更有效的办法，也展示了中国民航以人为本抓安全的真情与信心。三是真诚地与一线人员交流座谈，倾听他们的困难，给一线人员倒倒苦水的机会，给予他们尊重的同时，往往可以发现一些日常规章符合性检查未能触及，隐藏在问题背后，却是导致问题发生或多发的深层次、组织系统上的原因，这些问题解决了，可以很有效地促进工作质量的提升。根据笔者的经验，这是提升监管效能的一个非常有效的方法。

　　例证1：2013年，某公司发生一起机务人为责任原因事故征候，事后，笔者在与该单位公司、单位、车间、一线四个层级的人员座谈过程中发现，所有人员集体性地都牢骚满腹、抱怨压力大、待遇低，暴露出该单位长期以来疏于员工心理疏导与正面引领，人为关怀不足，导致员工归属感、自豪感、荣誉感缺失；机库、办公室多处漏雨，总部多年来对于该单位资源保障欠缺，投入不足。事后东北局专门致函其总部，要求总部加大资金及人文关怀等方面的投入，在总部支持下很快扭转了不利局面。

　　例证2：2015年底-2016年上半年，某机场半年之内发生多起勤务人员责任原因的一般差错，都是基本没有任何技术含量的简单重复性的工作。在与该单位勤务人员（合同制）座谈过程中，勤务人员反映该单位正式员工与合同工之间，同工不同酬，合同工表现再好也没有转正的机会。这些合同工归属感极其缺失。工资太低，多数勤务人员同时打几份工。发生的几起差错多是在交接班过程中，因为急着去打下一份工，草草结束当前工作导致差错发生。同时该单位对于这部分人员的管理也不到位。这些问题都是规章符合性检查覆盖不到的。四是日常检查或交流的过程中，对于行政相对人的各级员工，尤其是领导都要善于“察言、观色”，有助于侧面了解该单位的安全理念、安全文化、安全政策导向、管理者是否了解规章等。对于不安全事件多发的单位，各级领导事后在言语上如果倾向于强调运气不好，习惯解释并总是强调客观理由，在局方客观指出该单位存在的问题之时，如果相对人容色傲慢，或者虽然表现得很谦虚，但是基本听不进不同意见，对于局方下发整改也很抵触。这样的单位，就需要我们调整方向，应该重点帮助该单位自上而下树立正确的安全文化，建立以鼓励发现问题为导向的安全考核政策，仅仅停留在完成对其的日常检查计划，效力是不够的。

　　4．推动责任内卷，法定自查提升自身免疫力。

　　安全生产主体责任落实到位，需要企业充分发挥自身主观能动性。民航局出台的《法定自查工作指南》及《民航行业法定自查容错规范》是推动企业主体责任落实的重要抓手。我们在日常推进的过程中，建议特别关注履行法定自查责任的体制、机制的建立和完善。体制应该逐级建立，机制相应完善，同时履职主体的能力和作风也要关注。（2019年笔者在调研中发现，某机场安全风险最大的部门，飞行区管理部居然没有设置安全质量机构，体制上就不具备深入开展法定自查的基础。企业自主管理能力跟不上的时候，安全压力就会倒挂到一线监管局。有时一线监管局不光是保姆，还可能兼职机坪保洁、企业内审员。）

　　5．推进行业齐抓共管，形成安全治理合力。

　　提升监管效能，还可以通过推动民航各企事业单位之间健全行业治理制度，协同联动，齐抓共管，形成安全治理合力。2019年，针对某机场机坪刮碰事件多发的情况，东北局要求该机场启动机坪统一规范运行试点工作。试点目标是机坪运行要实现标准统一、程序统一、操作统一。我们推动该机场机坪管理委员会率先成立了标准委员会和督查委员会，成员由各驻场单位选派。机坪运行管理手册由标准委员会集体编制、修订，督查委员会则按照相关程序定期组织联合监察。另外，督查委员会的微信群也搭建了很好的机坪管理平台。每日各驻场单位都要在群里发布当日自查情况。两个委员会的成立及运行，对于提升机坪安全管理水平发挥了至关重要的作用。监察员则定期评估这两个委员会的履职情况。

　　（三）提升监管效能的道

　　在当前的待遇体系下，安心作一名监察员，充分发挥安

　　全监管的前哨和尖兵利剑作用，是需要有一点精神的。1946年解放战争之初，军事方面，解放军（约127万）和国民党军（约430万）兵力相差悬殊，但是当时毛泽东就指出：“蒋介石虽有美国援助，但是人心不顺，士气不高，经济困难。我们虽无外国援助，但是人心归向，士气高涨，经济亦有办法。因此我们是能够战胜蒋介石的。”主席的话音虽然过去了75年，但个人认为，战争制胜的法宝对提升监管效能亦有绝对的指导意义。我们需要不断构建并强化一线监察队伍的精神谱系，提升士气，夯实长效提升监管效能的人文精神力量。

　　1.常存爱岗敬业的感恩心。

　　监察员的身份实际是多重的，我们可能是飞行员、监察员、政府公务人员、很多还是党员领导干部。多重身份的复合要求，需要我们高度的职业化，具有职业精神，干一行，爱一行。只有发自心底地热爱这个职业，热爱各自的岗位，才能焕发出引领行业发展的文化自信，才能引燃源自心底的内生动力。热爱是最大的力量源泉。另外，无论何时，都要对工作心存感恩，有了这份工作，我们才得以有尊严地自力更生、安身立命。这个一定要清楚。

　　2.传承共产党员的红色基因。

　　民航工作的政治属性，政治与业务高度统一的工作性质，要求我们要时刻以讲政治的高度开展安全监管。塑造一支革命化的监察员队伍，要将共产党员的红色基因不遗余力地传承下来。通过学习党史，老一辈无产阶级革命家钢铁一般的意志、不屈的斗争精神会给予我们源源不断的精神滋养。个人常常难以忘怀的是人民军队历史上最为悲壮的“冰雕连”的故事。1950年朝鲜长津湖战役中接到在水门桥伏击美军任务的身穿单衣的三个连，125名战士，在零下四十多度的酷寒天气中，宁可被冻成保持着随时战斗姿势的冰雕，也不站起来活动活动的钢铁一般的意志及对于如山军纪的无条件服从，也震撼了美军，他们自觉列队向这支队伍脱帽敬礼。通过学习党史，深切感受到党员的理想信念是永远的精神航标，是共产党人经受住无数风浪考验的精神支柱。对于新时代的民航党员干部，学习党史要贯穿职业生涯，要把我党的红色基因原汁原味地传承下来，且入脑入心，增智赋能。

　　3.树立建设强国的使命感。

　　十三五期间，中国民航经历了持续快速安全发展，实现了由民航大国向单一领域民航强国的跨越，同时创造了一份令人满意的安全记录。据统计，2010年至今，在航空运输飞行安全指标10年滚动值中，我们的百万小时事故率为0.01，为世界民航安全水平的1/10。十四五，我们的任务是要建设多领域民航强国。民航强国的本质特征，是高质量发展。作为奋斗在民航监管一线的监察员，要树立建设强国的使命感，增强为建设民航强国保驾护航的信心与本领，也要从各自领域分别推进民航高质量发展框架体系的落地。

　　4.强化三个敬畏的精神内核。

　　民航局局长冯正霖在2020年4月份安全形势分析会上，明确要求中国民航全行业切实以“三个敬畏”为内核，深入推进民航从业人员作风建设。东北管理局局长张振宇则明确要求全体监察员，推进行业人员作风建设，首先要从切实转变自身监管作风做起，其身正，才能不令而行，才能正确发挥安全监管的镜子示范与尺子衡量作用。

　　提升监管效能，只能一个问题一个问题地挖掘，一个风险一个风险地管控，一个隐患一个隐患地治理，要下笨功夫，没有秘诀，没有窍门，不可弯道超车。

　　5.保持敢于较真碰硬的原则性。

　　2016年10月11日，上海虹桥机场发生跑道侵入事件后，习总书记对民航工作作出“首先要坚持民航安全底线，对安全隐患零容忍”的重要批示。提升监管效能，需要监察员政治上特别坚定，坚决贯彻落实习总书记“安全隐患零容忍”的指示批示，以眼里不揉沙子的态度对待每一个问题、风险和隐患，要有“宁当恶人、不当罪人”的政治担当，对于规章执行要较真，对于违规违章行为敢叫板。因为严格监管而不被理解、支持的困难，需要一线监察员正确对待，做好心理建设，不能因为受挫、受委屈就放弃推进问题整改。

　　6.弘扬钉钉子的精神。

　　提升监管效能，还需要监察员弘扬钉钉子的精神，对于那些已经发现问题的整改、风险的管控和隐患的治理，锲而不舍地盯住不放。钉钉子的精神，是知行合一的体现。监察员需要精准了知辖区内行政相对人安全管理的短板所在，找准钉孔定位，靶向发力才能有效率。同时，钉的动作，强调要行动，要恒常、持续发力，才能深入，才能有效果，也才能力争实现精准监管。

　　2021年东北局的工作报告中将部分安全目标做了细化切分，报告中要求大连机场的责任区鸟击事件不得超过5起。为了目标达成，我们与辖区机场一起发力，局方加大督查、现场检查力度，一线部门进一步规范相关工作细则、加强人员工作规范性检查、增加巡视频次，增设各类鸟防设施设备，力争全要素系统防控。但是因为大连位于鸟类迁徙带上，2021年3、4月份连续发生了两起高空鸟击造成的征候事件，鸟防形势非常严峻。正值春季鸟类筑巢高峰时期，飞行区内又发现多个喜鹊筑的鸟巢。监管局第一时间现场办公，督促一线部门进一步加大飞行区及周边鸟巢巡视及强拆力度。飞行区内同一个高杆灯上，一线部门曾经13天内连续拆除了6次喜鹊巢。据鸟防专家介绍，喜鹊个性非常倔强，但是为了飞行安全，也只能舍鸟家顾大家了。2021年春季，在监管局钉钉子般的强力推动下，大连机场及时拆除了飞行区及周边170多个鸟巢，同时严格落实各项鸟防措施，有效缓解了责任区鸟击高发的风险。

　　三、小结

　　2021年是十四五规划的开局之年，时代赋予我们的使命是建设民航强国，而民航强国建设的本质是高质量发展。高质量发展必然需要高质量的监管来保驾护航。作为行业政府，提升监管效能，保一方安全，促一方发展是我们应有的政治担当。

　　《韩非子·有度》中说：“国无常强，无常弱。奉法者强，

　　则国强；奉法者弱，则国弱。”现任香港特别行政区联络办副主任卢新宁在母校北大中文系毕业典礼演讲中说：“你所站立的地方，就是你的中国；你怎么样，中国便怎么样；你是什么，中国便是什么；你有光明，中国便不会黑暗。”我们有幸在职业生涯之中，能够见证、参与民航强国的建设，实属荣幸。我辈若强，则效能必高，底线可保，强国之梦可期。是故吾等当使命在肩，当仁不让。（作者徐江华 系民航大连安全监督管理局副局长）