摘要:民航十四五总体工作思路中，通用航空高质量发展是民航强国建设的重点任务。目前通用航空在应急救援、短途运输、农林飞防、航空物探等方面发挥了巨大的作用，并产生了良好的社会效益。伴随着通航的快速发展，监管政策单一、监管资源有限等方面存在的矛盾逐渐显现，针对通用航空企业也尚未形成科学、精准的监管方式，在当前多数通航企业管理松散、主体责任落实能力有限的情况下，对通航安全运行、持续监管产生了不利影响。本文结合安全管理体系（SMS）的有关管理理念及实际监管经验，对构建以风险管理、数据分析为核心的通航监管体系予以分析，以期为科学有效的落实“放管服”政策、为通航充满活力的安全运行奠定监管基础。 

　　在民航十四五总体工作思路中，通用航空与运输航空共同组成了推进民航高质量发展的“两翼”，通用航空市场活力将进一步激发并将持续处于快速发展阶段，通航的高质量发展更要保证持续安全，为发展夯实安全基础。在十三五阶段，通用航空规模、数量、运行时间、社会效益等各项发展指标均稳步提升，形成了良性发展态势，但在发展过程中，也存在通航市场活力不足、企业盈利能力差、通航保障资源有限、企业安全投入不足、安全管理水平低、从业人员能力不高等现实问题，在“放管服”的政策背景下，为了保证通航安全运行持续保持在可接受水平，一方面，局方要服务企业，帮助企业逐步建立落实安全主体责任的管理体系，一方面，局方应运用系统观念构建更为科学精准的风险评估与监管体系，实现对症下药、精准监管。 

　　笔者所在辖区通航企业数量、规模、运行种类均在国内位于前列，为保证辖区通航安全运行，借助安全管理体系的有关理念，针对通航维修系统逐步采取了基于风险管理、数据分析的差异化、精准化的监管方式与服务手段，有效保证了通航航空器的持续安全。本文通过对通航企业监管方式分析，探讨构建以安全管理理念为指导，以企业诚信自律、法定自查为基础，局方基于风险管理、数据分析结果实施科学监管的通航监管模式。 

　　一、 以风险管理为核心，建立科学精准的监管手段 在民航飞发[2017]5号文发布后，通航维修系统各类审批与 

　　监管流程进一步简化，通航维修管理由事前审批更多的转为“事中、事后”监管，以企业自查为主的报告制度代替了像航空器年检、维修系统年度检查等需局方实施的检查事项，简化了通航监管流程，提高了审定效率。在此通用要求的基础上，为了避免辖区通航监管不分重点“一刀切”，我们借助安全管理理念，结合通航审定和运行过程的风险评价，基于通航企业风险水平开展了差异化的监管方式。 

　　  （一）通过系统和工作分析识别关键流程和岗位，为审定和持续监察打下基础 

　　 风险管理始于系统设计，因此在通航初始审定阶段，应全面了解企业运行的薄弱环节及主要风险，通过系统和工作分析，识别出审定监察项目中的关键项目与关键岗位，对相关流程和岗位发现的问题开展风险评价制定风险控制措施，为运行过程中的持续监督检查制定依据，从而进行有针对性的“管和放”。一方面为企业提供有针对性的指导，将隐患造成的风险控制在可接受水平，另一方面也为后续持续监督检查明确了工作重点。 

　　以维修系统的审查为例，如图1所示，对文审检查单的项目开展系统工作分析，可识别出重点流程为航空器计划维修工作的实施与保障以及维修管理说明的编写，重点岗位为维修负责人和放行人员，因此，在审查阶段，应将重点流程和关键岗位作为审查重点，在检查中保证相关项目的覆盖范围和抽样率。

图1：系统工作分析识别关键流程和岗位示例 

　　（二）针对关键流程和岗位发现的问题开展风险管理，明确监管重点     在初始合格审定阶段，通过文审与现场验证的情况，主要运行地点、运行类别、关键流程和关键岗位发现的问题都可作为对企业后续运行风险评估的初始依据，按照图2对上述要素开展风险识别，根据问题的严重性及发生频次开展风险评价，有针对性的制定后续的特定监察要求（如增加现场监察频次），对特定监察的效果进行评估，实现闭环管理。 

图2-1：风险管理流程 

图2-2：风险评价示意图 

　　以某通航单位为例，图3体现了在审定阶段开展风险管理工作后的重点监管要求。 

3：文件审查流程分解示例 

　　二、以安全保证为基础，科学分析研判企业安全态势 

　　安全保证是通过持续监控、信息报告、监督检查等各类数据 

　　的收集、分析与评价，来判断单位的安全运行水平，并视情启动风险管理工作。通航企业投入运行后，局方一方面基于审定过程的风险评价开展有针对性的监督检查，一方面通过持续收集通航单位各类问题、隐患及运行数据，定期开展风险评价，对其安全运行态势开展持续监控工作，并根据评估结论视情介入启动专项监督检查工作。 

　　按照当前通航维修管理政策和持续适航监察大纲的要求，对通航维修管理系统的各类监督检查主要以企业自查和局方文审为主，当通航企业有新飞机引进或新增运行种类时，需要局方参与按照检查单开展有关检查工作。这实际上与风险管理的要求是一致的，即若企业生产运行流程、环境等未发生变更，且运行持续正常时，认为风险防控措施是持续有效的，这个阶段应该由企业落实主体责任，对生产运行的正常有序主动负责，当通过各类运行数据、检查问题分析后发现运行风险突破可接受水平，则应该由局方介入，通过特定监察任务缓解风险（图4）。 

图4：监察体系的安全保证与风险管理关系图 

　　以笔者所在辖区为例，目前针对通航维修系统运行过程的风险评价主要基于各类检查发现问题的风险分析。单位维修系统风险评价为高的，将在风险未缓解前停止受影响航空器的运行，并增加一次特定的监察；风险评价为中的，需对单位的风险控制措施开展一个阶段的持续跟踪工作，确保相关措施的符合性和有效性；风险评价为低的，则按照监察大纲要求正常开展各项监督检查任务。比如，辖区某通航企业连续两次在新飞机引进的检查中，发现存在时控件控制超期的情况，直接对航空器适航性产生影响，监察员经系统评价认为维修系统存在重大安全隐患，对该流程及涉及岗位存在的风险进行了全面核查，并制定了后续的风险控制即持续监督检查手段，包括问题未整改前暂停相关航空器的运行，要求公司重新安排合格人员执行有关工作，对公司该工作项目增加一次专项监察等。 

　　在企业目前的运行过程中，数据来源主要为SES系统上报隐患，FSOP的SDR报告、局方监督检查发现的问题以及各类不安全事件的调查评估，局方可将这些数据统一纳入监控评估体系，设定标准进行数据分析和系统评价，当评价存在潜在运行风险时，可针对有关问题启动风险管理，开展风险分析和控制（图4）。       除对单一企业运行过程进行系统评价外，还可设定指标对辖区总体安全运行态势开展持续评估，并视情介入启动特定监察任务。 

　　三、以安全促进为支持，夯实通航安全管理基础 

　　安全促进作为安全管理体系的重要环节，主要通过文化建设、主动报告、信息共享等方式，促进企业安全管理水平的提升。在当前多数通航企业规模较小、管理水平落后、安全投入有限的情况下，强制要求所有通航企业建立完善的安全管理体系也不切合当前通航的实际发展水平。基于此，政府监管部门可以主动指导通航企业开展适应通航特点的文化建设，鼓励主动上报安全隐患，搭建安全管理和资源共享的平台，通过发布安全信息、共享危险源及隐患数据库、提供专业培训资源等方式，帮助通航从业人员提升安全意识和工作作风、逐步提升人员能力、打牢安全基础，推进通航企业管理水平的提升。 

　　（一）打造适应通航特点的安全文化，提升通航从业人员的安全意识 

　　     安全文化建设在企业安全运营中发挥着非常重要的作用，通用航空公司作为营利性企业，在运营过程中容易打破安全和效益的平衡，将安全文化建设边缘化。当前开展的“三个敬畏”宣讲、“作风建设”等安全文化建设活动，主要集中与运输航空及较大规模的通航企业，在很多管理松散的通航企业产生的影响有限。因此，监管部门可以根据通航当前的实际管理水平及人员综合素质，打造更为具体的、更有针对性的通航安全文化及作风建设规范，关键要帮助通航从业人员树立底线与红线思维，形成按卡作业、按章办事的意识，在工作中建立规范的行为准则。比如，通过对通航不安全事件案例的分析讲解，提升从业人员的安全认识；通过建立通航维修人员维修工作规范，对专业人员的行为规范加以约束等等。通过一系列指导性和操作性强的文化建设方案与材料，更容易在通航从业人员中产生共鸣，有利于企业去落实和推进，从而产生更加积极有效的影响。 

　　（二）打造通航服务平台，推动安全信息与保障资源的共享     为了使通航企业更好的掌握行业政策、了解安全态势、降低保障成本、提高保障效率，政府监管部门可以统一搭建通航服务平台，通过政策分析解读、行业典型案例分析，为通航从业人员提供政策手册、安全信息、专业培训等服务，接收并分析通航企业的主动报告信息。依托平台还可经审核后发布航材共享、维修保障资源等各类信息，使通航企业能够通过公开有效的渠道掌握各类政策及安全信息、获取保障资源，持续促进安全管理水平的提升。 

　　四、依托FSOP平台，建设基于安全管理理念的通航监察系统 

　　目前通航运行合格审定及后续的监督检查工作依托FSOP平台开展，为了将安全管理理念融入通航行业监管，使企业更好的掌握局方监察标准，开展法定自查工作，局方可考虑在以下方面进一步完善FSOP系统功能。 （一）构建基于风险管理及数据分析功能的通航监察系统 

　　在通航运行合格审定和持续监察中增加针对流程、岗位和运行环境的风险评估及综合评价功能，基于对通航企业关键流程、关键岗位的审查情况及运行种类和地点来综合评判企业运行风险值，为后续行政检查计划提供评价标准。 

　　建立通航基于安全保证功能的数据分析模块，实现数据获取接口的有效和统一，保证对有效数据收集的便利性和及时性。通过对辖区单位存在的问题（包括自查发现的问题）、各类安全隐患和不安全事件等信息的收集和评估，可对各个通航及辖区总体的安全运行态势开展持续评价，并根据风险值视情采取措施，如发布安全提示，启动特定监察任务等（图5）。 

图5、FSOP通航监管流程开发构想 

　　（二）完善、细化各类通航检查单，形成更为明确的监察指导标准 

　　目前FSOP系统基于审定规章条款建立了通航审定及持续监察的各类检查单，检查单的项目均为规章条款，缺少具体的审查指导，在操作上容易造成具体审查标准的不统一，通航企业在使用相关检查单开展自查的时候，也容易流于形式，无法达到自查效果。局方可在当前检查单的基础上，针对具体项目、尤其是关键流程涉及的项目，建立更为细化的监察指南，使监察员在审定及持续监察过程中能够更好的掌握监察标准，也为通航企业在审定的准备阶段及法定自查中更好的掌握政策、落实要求提供有效的指导。 

　　结束语：冯局长在2021年全国民航航空安全工作会议上的讲话中指出，“要坚持以系统观念为指引，构建形成一整套与系统监管理念相适应的，包含系统管理思维、规范、方法、手段等各要素在内的系统安全管理制度和监管系统，以监管模式转型带动全行业安全管理再上新台阶”。当前通航发展已驶上快车道，在通航“飞起来、热起来”的同时要为通航夯实良性发展的安全基础。构建以安全管理理念为指导的通航监管体系，正是通过系统管理思维，在通航“放管服”的基础上，为科学、精准、有效的开展通航监管和服务进一步明确方向，为十四五通航安全快速发展筑牢安全底线。（作者：艾文冬）