摘要：文章从冯正霖局长关于加强监管局建设的讲话出发，论证监管理念上，监管落脚点应当是推动企业落实安全生产主体责任；监管能力上，应在准确定位、权责明晰的基础上，主动“加压”，要从争取外部环境的“减压”和“支撑”，寻求内生动力的“充电”；在监管方法上，介绍了中南管理局“九字监管法”，以及突发疫情下湖北通航应急运输的监管服务情况。

　　引言

　　2019年5月13日，冯正霖局长围绕防范化解民航安全风险，从提升监管能力、转变监管方式、优化政府服务、践行当代民航精神方面，对进一步加强监管局建设提出具体要求。讲话聚焦一线监管实际，正视一线监管实际困难，敏锐指出目前监管存在的突出问题，高屋建瓴地指明了未来一段时间监管发展方向。

　　监管局位处民航三级监管体系的第一线，具有了解民航安全生产的“天然优势”，安全监管职责“不可替代”，因此，强化监管局职责是大势所趋。笔者结合一线监管实践，尝试论述监管理念、监管能力、监管方法，以供交流参考。

　　一、 在监管理念上，理顺责权关系

　　（一）监管定位

　　讲话对监管定位做出了准确描述：“安全监管工作，既要倡导主动靠前、强化源头治理防范，又要做到统揽不包揽、牵头不出头、到位不越位。”这至少包含了以下两层含义：一是准确监管定位；二是强化主动担当。

　　过去某些对责任边界认知不清的监管理念，比如：监管“全覆盖、无死角”、“横向到边、纵向到底”、百分之百监管/把关，随着监管行业的发展，已达成否定共识。但仍有部分企业自查机制不完善，过分依赖局方，导致监管工作负荷大、效果不理想，这也是责任边界不清；有些监察员仍时刻提心吊胆地工作，怕发生事故，更怕因事故被追责，这还是因为责任边界不清。这些现象意味着，我们尚未完全厘清局企责任边界，需要强化对监管定位的科学认知。

　　首先，从《安全生产法》来看，其对生产经营单位的主体责任、主要负责人职责、推行安全生产标准化工作、事故隐患排查治理制度、安全生产责任制考核等均作出了详细规定，确定了安全生产经营单位对安全状况“负责”，承担主体责任的基本原则。因此监管角色定位无需过度泛化。

　　其次，从事故发生的客观规律看，事故发生的唯一决定因素，仍然是企业是否落实安全生产主体责任，是否真正把安全生产工作当成头号工程来抓。[1]而忽略这个唯一决定因素，脱离企业安全生产主体责任来谈监管责任的落实，是无根之论。

　　再次，从问责来看，对监管问责的基础应该是对渎职或滥用职权的问责，而不应是监管对象出现任何问题就必然反推到监管工作缺陷。类似地，对监管局的绩效考核，也是目前基层较忧虑的问题，绩效考核如何科学评估履责情况？一种可参考的思路是：考虑监察事项库覆盖率、监察计划执行率、整改闭环督查、综合治理手段应用等基于行政绩效的考核指标，切不能以不安全事件发生或简单以行政整改通知单数量作为主要依据。

　　总之，安全监管的最终落脚点是推动企业落实主体责任，该由企业承担的工作，绝不是一味地寄希望于通过更大范围、更多手段或更细流程的监管来实现。

　　（二） 权责明晰

　　科学明确的责权划分，是监管体系成功建立并顺利发挥作用的基石。因此，更合理的监管定位，需要进一步完善“照单履职、照单监管、照单督察、照单追责”的清单式安全监管责任，这是尽职履责的先决条件。对照清单，监管方可加强而不错位、协调而不替代、主动而不越权，在越位处让位、错位处纠位、缺位处补位。

　　（三） 主动“加压”

　　准确定位、职权明晰，算清安全生产的“明白账”，监管部门和监察员才能成为监管责任和岗位责任的合格“承担者”。在此前提下，监管部门和人员必须主动加压、勇于担当、履职尽责，而没有其他任何退路。我们从来没有也不应该停止思考监管工作如何更好开展、面临新形势新任务的新思路新方法、丰富执法措施和手段，探索出符合实际的安全监管策略，倒逼企业主体责任落实，从而牢牢把握监管主动权。

　　二、  在监管能力上，强化“内外兼修”

　　（一）  “减负”之思

　　回顾近年来民航监管理念的发展历程，“行政执法模式改革”是改进监管方式的重大成果。经过一段时间的探索和实践检验，其对于倒逼企业落实主体责任、缓解监管资源相对不足，收效明显。从这个角度上讲，“行政执法模式改革”，包括建立并完善监察事项库，对基层监管就是一种“减负”。

　　监管事项库的出台，是监管职权明晰的重要标志，便于监管集中发力。因其破解了责任边界的问题，深受广大监察员好评。又因为其或将成为“尽职照单免责、失职照单问责”依据，也是行业关注的焦点之一。依据程虹等学者理论[2]，笔者认为，监管事项库的设计天然要面临两对立场“博弈”：第一，监管责任与主体责任“博弈”。既然监察事项库是监察员开展日常监察的基础，那么一旦企业发生事故，那么追责逻辑就是，这个事故是否有监管事项库中的SID直接相关？若是，那么监察是否未按计划开展？监察部门是否未尽到检查的责任？是否未穷尽监管手段？若又是，监管当然要担责。如此，必然导致监管人员不愿意监管事项库过于“全面”。而企业从追责角度考虑，因其安全生产主体责任确定无疑，可能会期盼监管事项库面面俱到、局方事事把关，以此分担、减轻责任。第二，上级监管部门和基层监管部门的责任“博弈”。上级监管部门作为“监察事项库”的设计者，考虑到自身的“履职尽责”，倾向于覆盖面越广越能避免“失职”。基层监管部门是“监察事项库”的具体执行者，“全面”的事项库意味着更大的监管责任、更大的追责风险。而且，监察事项库庞大到某种程度，必然会超越监管资源承担能力。换言之，监察事项库设计存在“两难”。监管事项库的广度及深度，本质上涉及有限监管资源的分配问题。如若过于追求“全覆盖”，既涉及到前文所述“角色定位”问题，又可能因繁重的监察任务超过承担极限，而导致监察员消极应付，“撒胡椒面式”泛泛而过，最终监察演化成“形式主义”。但监察事项库过小，既不利于监察员掌握企事业单位安全运行状况，又不利于对监管对象形成威慑，监管效能难以发挥、监管目的难以达到。

　　因此，监察事项库的完善尚需经实践检验，由行业各方上下联动、共同努力，监管系统权衡利弊、统筹兼顾，在监管资源有限和履职尽责上寻求平衡点。

　　（二） “撑腰”之思

　　“在法规规章建设方面”，讲话指出，“民航局要为监管局严格执法提供支持依据。”法规规章就是监察员的“尚方宝剑”。但是，由于法规规章的制定出台本身带有“滞后性”和“稳定性”，民航法规体系也部分存在理念观念、技术实用性上明显落后于行业内部管理文件或新技术引用实践等情况。大多监察员又长期离开一线岗位，专业技术领域并不一定具备优势，在此情形下，又该如何确立监管权威、维护局企良性互动，更好发挥监管作用呢？对此，监察员应主动作为，在规章中寻找监管依据，又在监管实践中检验规章，为规章制定修订积极建言献策。另一方面，建议立法部门在立法初期，在组织科研院校、行业专家拟定征求意见稿的阶段，即考虑增加一线监察员、一线岗位人员参与比例。

　　在第三方评估应用方面，建议在中小机场保障能力评估、管制人员疲劳指数监测、民航专业人员执照考试、民航无线电台（站）址技术审查等领域，探索拓展管理方式，更广泛地引入与委托方（民航行业监管机构）和被评估方（民航企事业单位）均无隶属和利益关系的第三方专业机构，依托学术机构、研究机构、协会、学会等力量，为基层监管决策提供强有力的技术支撑。

　　（三）  “充电”之思

　　监察员是监管力量的核心资源、力量源泉与关键保证。加强监察员能力建设，不仅要充“专业、技术、管理、系统”等知识的“电”，更要充“理想、信念、激情、干劲”等思想的“电”。如讲话所言，目前的政策待遇下，基层监察员的确面临很多实际困难。要调动监察员积极性，管理途径有以下三个层级：第一层级是强制性的制度约束。监察员管理中刚性约束固然必不可少，但是易让人生发抵触，负面情绪可能导致“出工不出力”，效果有限。第二层级是在现有政策条件下，想法设法、合法合规地采用激励政策和措施，正面促发员工的自豪感、荣誉感，但其本质仍属短期激励，效果一般。第三层级即安全文化。良好的文化氛围富有影响力、吸引力和同化力[3]。它尊重和鼓励每位监察员的才能和创造力，激励监察员自觉将个人成长融入监管事业的发展，引导监察员将监察体系的目标内化于心，进而与个人行为相融合。最终，满足监察员自我实现的最高层次需求。当代民航精神即为民航安全文化的重要组成部分。目前，湖北监管局也探索建立了“干事创业、严管厚爱、充满活力”的人才发展平台，在“四个一批”政策指引下，坚持把品德、知识、能力和实绩作为衡量人才的标准，对激励监察员干事创业发挥了积极作用。

　　三、  在监管方法上，优化监管策略

　　（一）  推广“九字监管法”

　　讲话指出，“要转变监管方式，在行业层面构建以大数据为驱动、以风险管理为核心、以绩效管理为标准的行业安全监管平台。积极推进‘双随机一公开’，非现场监管以及信用监管等监管方式。”

　　1.  九字监管法出台背景

　　转变监管方式的提出，正是因为传统粗放式的监管已明显不能适应行业发展的需要。有限的监管资源无法对复杂的安全生产行为、海量的安全运行细节进行把控。基于这个对监管事实的基本判定，自2004年民航行政管理体制改革以来，特别是2018年行政执法模式调整改革后，我们采用行业监察事项库、企业法定自查、非现场监管、信用监管、精准监管、双随机一公开等新型监管方式理念，从粗放型向精准监管转变、从保姆式向系统监管转变、推动企业从“他律”向“自律”转变。

　　转变监管方式并不意味着可以忽视对监管方法的探索和研究。首先，提升监管能力正是民航局确定的深化改革重点任务之一。其次，新型理念中精准监管的基础就是精准掌握监管相对人规模能力、自我管理能力、重大风险的差异化，这也意味着对监管能力和方法的更高要求。

　　2. “九字监管法”的内涵

　　在这一背景下，2020年，民航中南管理局总结了“九字安全监管法”：从“问、巡、查、谈、堵、盯、罚、诚、责”九个方面，为安全监管工作提供了行动指南。通过“问、巡、查”更有效地发现问题，通过“谈、堵、盯”防范风险、督促整改、解决问题，通过“罚、诚、责”做实信用监管、系统监管。这是以风险管理为核心的监督检查——防范引导——责任体系建设的全链条、可循环的系统监管法，融合了法律手段和行政手段，体现了综合治理的“过程安全观”。

　　3. “九字监管法”应用

　　湖北监管局在空管监管实践中，根据机坪塔台、中小机场、空管分局这三类空管单位在制度建设、安全管理、运行模式、航班流量的区别，差异化运用九字监管法。突出以“问、查、堵”筑牢机坪塔台安全管理之基，以“巡、盯、罚”预防中小机场运行风险之患，以“谈、诚、责”提空管系统监管之效，较明显地提升了监管效能。

　　九字监管法的目的并非减少或增加监管责任，而是更明确了监管重心——放在监管手段的规范上、在监管方式简约化上、在企业履行安全标准的信用承诺中、在企业失信行为的惩戒中。以期更好地让企业切实承担第一主体责任、行业政府承担安全监管责任、监察员承担监察岗位责任。

　　（二）  突发疫情下的基层监管

　　1. 通航应急运输的监管服务情况

　　以通航应急运输监管为例，2020年初突发疫情期间，湖北通航企业在地面交通受阻的情况下，主动请缨，充分发挥通航优势，为保障医疗物资运输贡献贡献。在民航局、中南局的支持指导下，湖北监管局全力构建通航抗疫“绿色通道”，在“安全严要求”的前提下，做到“服务超常规”。成立通航保障专班，针对每一次通航应急运输任务，均组建“通航紧急运输”微信服务群，由湖北监管局领导带领各相关专业监察员24小时待命，统筹民航内外资源，在信息获取、运行指导和跨区域协调等各方面，实时在线提供最大支持。

　　2. 通航监管策略思考

　　短期来看，突发疫情等紧急情况下，局方通过行政手段调动民航气象资源聚焦通航应急飞行保障是必要的、可行的，也取得了较佳效果；但客观来说，相较于完善的民用运输服务体系，通航运行保障上仍存诸多短板。而受保障资源的制约，突发疫情期间超越规章的服务不能常态化推广。因此长期来看，通航的长远发展仍有赖于民航行业治理能力的整体提升、通航法律法规体系的重构和完善、有灵活高效的低空飞行服务保障体系的建立和健全以及融合多方力量的高水平通航服务应用软件的完善和推广。（作者：童尧青）

　　参考文献：

　　[1]牛凯.从龙源事故看安全监管责权定位[J]. 安全与健康, 2015(5):25-26.

　　[2]程虹，建立以信用为核心的质量安全监管体系[J].中国市场监管研究, 2018(8):6-11.

　　[3]沈壮海.文化如何成为软实力[M].中国中医药出版社,2010.